En el número pasado publicamos un adelanto de los resultados del Reporte de transparencia municipal 2012 realizado por el imco. Ahora, en esta nueva entrega, el IMCO presenta una síntesis de los resultados completos. El diagnóstico es preocupante: los marcos legales son buenos pero la implementación es, cuando menos, deficiente.
I. Introducción
La transparencia en México es una práctica reciente que comienza a fortalecerse. Hoy en día, las 32 entidades federativas cuentan con una ley que otorga a sus ciudadanos el derecho de acceso a la información y con un órgano estatal responsable de vigilar que este se cumpla. Los avances han sido importantes, pero todavía no hemos llegado a un punto en que el gobierno exhiba el máximo nivel de transparencia y publicidad en su actuación. La consolidación de una cultura de transparencia y acceso a la información en el país requiere de un análisis de los logros alcanzados hasta el momento y una perspectiva de los retos a enfrentar en el futuro.
El Reporte de transparencia municipal 2012, realizado por el Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) junto con Global Integrity, es propositivo dentro de la agenda de transparencia pues es el primero que evalúa la unidad administrativa más pequeña, el municipio, de forma exhaustiva y con claras recomendaciones de políticas públicas. Dicho estudio analiza el ejercicio de la transparencia y el acceso a la información en 18 de los municipios más poblados de México. El objetivo es evaluar el proceso completo necesario para un buen ejercicio de la transparencia y el acceso a la información: desde la calidad del sistema de archivos hasta la divulgación de documentos públicos, pasando por la educación a los ciudadanos y los recursos disponibles de la unidad de acceso,1 entre otros. Para lograr esto, una red de investigadores locales realizó entrevistas a funcionarios públicos, formularon solicitudes de información e hicieron una revisión de reportes y noticias durante un año. El proceso se fortaleció con la revisión y retroalimentación de toda la información recabada por otro grupo de investigadores.
¿Qué tanto acatan nuestros gobernantes sus obligaciones legales en materia de transparencia? Para responder esta pregunta, el estudio partió del marco legal y de su implementación por parte de las autoridades municipales y los institutos estatales de Acceso a la Información. De este modo, se facilitó la detección de los agentes responsables. Estas dos dimensiones de análisis fueron empleadas en cuatro ejes que caracterizan el proceso de acceso a la información (ver Figura 1):
1. Previsiones mínimas. Aspectos generales para una cultura de transparencia y acceso a la información en la población y el gobierno.
2. Solicitudes de información. Capacidad de la unidad designada dentro del municipio para procesar correctamente las solicitudes de información.
3. Recursos de revisión. Eficacia del instituto estatal de atender los recursos de revisión y hacer efectivas sus resoluciones.
4. Divulgación proactiva. Esfuerzos del municipio por publicar de forma actualizada y completa información pública en sus portales de internet.
Los municipios evaluados en el estudio fueron seleccionados en función primordialmente de su población. Sin embargo, se omitieron algunos municipios con el fin de lograr una diversidad geográfica. El criterio de población es importante pues el estudio pretende analizar municipios en los que existan las mejores condiciones para lograr una cultura de transparencia y acceso a la información. De este modo, los municipios seleccionados cuentan con recursos gubernamentales cinco veces mayores al promedio nacional e índices educativos y de acceso a internet superiores al promedio nacional. La convergencia de capacidades institucionales y una población “más exigente” nos hace pensar que si en estos municipios no hay prácticas sólidas de transparencia, es difícil que estas se den en el resto de los municipios del país.
II. Resultados generales
En términos agregados, los 18 municipios evaluados en el Reporte de transparencia municipal 2012 obtuvieron una calificación promedio de 71.6 puntos sobre 100 posibles. Cabe destacar que las localidades que obtuvieron las calificaciones finales más altas fueron las delegaciones de Iztapalapa y Gustavo A. Madero, con 91 y 88.1 puntos respectivamente, seguidos del municipio de Monterrey, con 89 puntos. En las últimas tres posiciones se encuentran los gobiernos municipales de Culiacán, Chihuahua y Nezahualcóyotl (Estado de México); este último es el único que obtuvo una calificación reprobatoria (59.36 puntos). (Ver Tabla 1).
III. Análisis del marco legal
Con relación a la fortaleza y calidad de los marcos legales estatales en materia de transparencia, se observa que los 18 municipios obtuvieron una calificación promedio de 86.8 puntos. En esta categoría, el municipio de Monterrey fue el mejor evaluado, con una calificación de 100 puntos, mientras que el municipio de Chihuahua obtuvo la calificación más baja, de 62.5 puntos. Es decir, todos los municipios aprueban desde el punto de vista del marco legal.
Uno de los hechos que resaltan más es que la transparencia es un concepto legal relativamente nuevo. De las leyes estatales analizadas, la más antigua data de 2002 y la más reciente entró en vigor el primero de abril de este año. Los esfuerzos por reformar constantemente las leyes de transparencia y acceso a la información para mantenerlas vigentes parecen traducirse en un mejor desempeño en la dimensión del marco legal. Las leyes que fueron reformadas en 2011 tienen una calificación superior en más de seis puntos a aquellas que no han sido modificadas en casi cinco años.2 (Ver Figura 2). En general, las leyes aseguran la existencia de un conjunto de previsiones mínimas en materia de transparencia, lo que se refleja en resultados similares en la calificación del marco legal (hay siete municipios con 93.7 de calificación). La mayoría de las leyes, por ejemplo, establecen lineamientos claros para procesar solicitudes, clasificar información y archivar los documentos públicos, además de que contemplan mecanismos para hacer solicitudes por internet. Es interesante notar que casi todas las leyes evaluadas también comparten las mismas omisiones; una de ellas es la capacidad para garantizar la no interferencia política en la unidad de acceso a la información del municipio. Solo las leyes estatales que regulan a los municipios de León y Monterrey contienen esta previsión.
El papel de los reglamentos municipales es relevante para la evaluación de los municipios. Existen dos ejemplos claros: Chihuahua y Ecatepec. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Chihuahua tiene previsiones similares a las del resto de las leyes analizadas, pero el reglamento emitido por el municipio de Chihuahua contradice en ocasiones lo estipulado por la ley estatal. Ecatepec, por su parte, contrasta con Nezahualcóyotl porque si bien ambos municipios son sujetos obligados de la misma ley, el segundo tiene reglamentos que contribuyen a hacer operativas sus obligaciones. Nezahualcóyotl, por ejemplo, contempla en su reglamento la obligación de difundir el derecho de acceso a la información entre su población.
IV. Análisis de la implementación
En el plano de la implementación, los 18 municipios obtienen una calificación promedio reprobatoria: solamente 57.6 puntos de 100 disponibles. A pesar de esto, las diferencias entre municipios en esta categoría es amplia, ya que hay municipios con altas calificaciones como Iztapalapa y Gustavo A. Madero (que alcanzaron 81.6 y 76.5 puntos, respectivamente), mientras que otros municipios obtuvieron calificaciones muy bajas, por ejemplo Nezahualcóyotl y Veracruz, con menos de 40 puntos.
Curiosamente, los resultados en la dimensión de Implementación se explican poco por las recursos fiscales del municipio. Un claro ejemplo es que algunos de los municipios con menores ingresos municipales per cápita, como Puebla o Iztapalapa, son los que mejor desempeño tienen a la hora de poner en práctica previsiones para una cultura de transparencia. Este hecho hace creer que existe un cierto componente de voluntad política de las autoridades responsables para hacer valer el derecho de acceso a la información.
Este problema se evidencia en áreas como los esfuerzos por educar e informar a la ciudadanía sobre el derecho de acceso a la información. Solo tres municipios (Monterrey, Puebla e Iztapalapa) emprenden acciones para lograr lo anterior. Sorprendentemente, la investigación arrojó que en muchos casos ni siquiera existe presupuesto para estas acciones.
Otro problema común a buena parte de los gobiernos locales evaluados es la capacidad real de la agencia municipal responsable de procesar las solicitudes de información de operar sin interferencia política. En el momento de realizar el estudio, solo en cuatro municipios se había logrado crear las condiciones propicias para que los funcionarios públicos responsables de la transparencia y el acceso a la información estuvieran libres de presiones políticas para realizar su trabajo satisfactoriamente. Hay casos en los que los vínculos partidistas entre el titular de la agencia y el presidente municipal interrumpen el flujo de información. Este problema se refleja en conductas poco apropiadas por parte de las agencias, como el hecho de que la mayoría de estas no siguen las reglas para clasificar la información correctamente o no dan justificaciones adecuadas cuando rechazan una solicitud de información.
V. Divulgación proactiva
Uno de los elementos esenciales que se emplearon para evaluar los avances de implementación de los temas de transparencia de los municipios (30 de los 65 indicadores incluidos en el estudio) fue el de la publicación de cierta información mínima sobre la estructura, la gestión y el desempeño de los gobiernos locales en sus portales de transparencia en internet.
Esta parte del estudio resulta especialmente relevante por dos razones al menos. En primer lugar, buena parte de las responsabilidades legales de los municipios en materia de transparencia y acceso a la información tienen que ver con la publicación de información de oficio que dé cuenta de sus tareas, acciones y resultados. En segundo lugar, resulta hasta cierto punto intuitivo pensar que en un escenario en el cual los gobiernos municipales divulgaran de forma amplia y actualizada toda la documentación pública relevante de su gestión, el número de solicitudes de información tendería a disminuir, ya que buena parte de la información se encontraría disponible sin necesidad de iniciar un procesos de solicitud.
Por lo tanto, más allá de las obligaciones previstas en cada una de las leyes estatales sobre la publicación de información de oficio, que suelen ser muy heterogéneas, en el Reporte de transparencia municipal 2012 del imco se definió un conjunto mínimo de documentos que deberían estar disponibles en línea para cada uno de los municipios, y que dieran cuenta precisa de la actuación gubernamental. Dicho estándar mínimo de documentos municipales no hizo referencia a información potencialmente confidencial o reservada; prueba de ello es que, para cada uno de los indiciadores establecidos, al menos uno de los municipios evaluados ha publicado alguno de los documentos solicitados. Esto es interesante porque todos los documentos considerados en el estudio podrían, potencialmente, estar disponibles y conforman un estándar mínimo de transparencia municipal.
De la información disponible en los portales municipales destaca que
1. Casi todos los municipios evaluados (15 y 16, respectivamente) incluyen el presupuesto aprobado y los reportes actualizados de ejercicio presupuestal del año.
2. Todos los municipios (a excepción de Nezahualcóyotl) publican los sueldos de los funcionarios municipales.
3. Todos los municipios estudiados publican la reglamentación local en materia de compras y adquisiciones, y 14 municipios hacen públicos, de forma actualizada, los resultados de las licitaciones.
4. 13 municipios publican el reglamento sobre inspecciones de seguridad. Solamente la mitad de los gobiernos locales estudiados hace públicas las normatividades en temas de inspección de construcciones y de sanidad municipal.
5. 14 municipios publican la información sobre las transferencias federales que reciben (así como la forma en la que fueron gastados).
Sin embargo, los rezagos en la publicación de información siguen siendo importantes, tal y como puede observarse a partir de los siguientes datos:
1. Solamente un municipio (Tijuana) elabora y publica un presupuesto ciudadano, en donde se informa de manera sencilla y accesible el destino del gasto municipal;
2. Solamente cuatro municipios estudiados publican la lista de vehículos oficiales, y solo tres municipios (Culiacán, Puebla y León) publican de forma completa los requisitos que deben cumplirse para obtener un empleo en el gobierno local;
3. Solamente dos municipios (Hermosillo y Guadalajara) publican los contratos o la información que da cuenta de las características de los bienes contratados por los municipios;
4. Solamente tres municipios (Chihuahua, Mérida y Tijuana) permiten que el ciudadano haga un seguimiento en línea del estatus que guarda algún trámite realizado ante el municipio.
Además de los rezagos en la información que los municipios publican en sus portales de transparencia, el Reporte de transparencia municipal 2012 identificó que menos de la mitad de los sitios cumplen con un estándar de accesibilidad que permita al ciudadano utilizar el portal en internet de forma ágil y sencilla. De la misma forma, también se pudo identificar que solamente tres portales municipales (León, Mérida y Tijuana) cuentan con mecanismos funcionales de comunicación y contacto que puede emplear el ciudadano para reportar información faltante o errónea.
En términos de calificación, los resultados que presentan los municipios en la divulgación proactiva de información son pésimos. En promedio, todos los gobiernos locales incluidos en este estudio alcanzan una calificación de 59/100. Como también sucede en algunas otras dimensiones analizadas en el presente estudio, las diferencias entre los municipios evaluados son abismales. Encontramos gobiernos como los de Gustavo A. Madero e Iztapalapa (ambos con 75/100 de calificación) donde los rezagos en materia de divulgación de información son relativamente menores y que requerirían solamente de la publicación de información puntual para alcanzar un estándar aceptable de desempeño (presupuestos ciudadanos, requisitos para la contratación de personal o contratos de adquisiciones, por ejemplo). En el otro extremo se encontrarían los casos de Nezahualcóyotl, Ecatepec, Culiacán y Veracruz (40/100 puntos o menos), donde los rezagos en la información que se publica es tal que se requiere de un cambio profundo al interior de los municipios para orientar sus estrategias de transparencia hacia la publicación de información clave y de interés para los ciudadanos.
VI. Brecha de implementación
Definimos brecha de implementación como la diferencia entre la calificación del marco institucional y la calificación de las prácticas de transparencia que han sido instrumentadas efectivamente en los municipios. Recordemos que la calificación promedio de los 18 municipios es de 72/100 y que esta se compone de dos evaluaciones: la de la normatividad vigente sobre transparencia y la de su implementación. Si la calificación promedio del primer componente es de 87/100, esto quiere decir que la calificación global cae por cuestiones de implementación. Como ya se había comentado, en la evaluación del desempeño en la práctica del municipio, el promedio de la calificación es de 58/100, lo que quiere decir que de forma agregada la brecha promedio es de casi 30 puntos.
Asimismo, en el análisis de estos 18 municipios encontramos brechas de implementación de hasta 60 puntos (ver municipio de Nezahualcóyotl). Las causas de esta brecha pueden ser diversas e incluso ajenas al mismo municipio, por ejemplo la ambigüedad de las leyes en la definición de procesos, limitaciones fiscales y capacidad de las autoridades locales. Sin embargo, no podemos dejar de suponer que una de las causas importantes que podría explicar esta brecha es la voluntad política de quienes están al frente de estos gobiernos. (Ver Gráfica 1).
Los municipios de Nezahualcóyotl y Ecatepec, ambos del Estado de México, son un ejemplo de la importancia de la voluntad política para hacer cumplir el acceso a la transparencia. Como pertenecen a la misma entidad federativa, se rigen bajo la misma ley de acceso a la información pública; sin embargo, los esfuerzos por implementar estas previsiones son diferentes. Aunque en la práctica ambas tienen calificaciones deficientes, Ecatepec tiene una mejor evaluación pues realiza mayores esfuerzos por crear una cultura de transparencia y acceso a la información. La tabla que se muestra a continuación contiene algunos ejemplos de buenas prácticas de implementación que se dan en Ecatepec y que son inexistentes en Nezahualcóyotl. (Ver Tabla 2).
VII. Conclusión
En resumen, el reporte muestra que:
1. Existe un abanico heterogéneo de prácticas de transparencia entre los municipios analizados.
2. Los marcos normativos estatales en la materia, en general, contienen previsiones similares y también comparten las mismas omisiones.
3. Por lo tanto, la correcta gestión de la información pública y su acceso por parte de la ciudadanía recae en los esfuerzos de las autoridades locales de implementar este mandato.
Desde el imco invitamos a los legisladores estatales a actualizar sus leyes de transparencia y acceso a la información para que siempre estén vigentes en términos de buenas prácticas, pero sobre todo, a los gobiernos municipales a mostrar voluntad política y emprender acciones para transparentar y permitir el acceso de la ciudadanía a la información sobre su gestión. El camino es claro: es necesario fortalecer el proceso para tramitar las solicitudes de información y mantener portales de transparencia actualizados y de fácil navegación. ¿Habrá en el país algún gobierno municipal que se anime a sacar 100 de calificación?
1 La “unidad de acceso” es el nombre usual para designar al agente responsable de procesar las solicitudes de información en el gobierno municipal. Sin embargo, también puede tener el nombre de “unidad de transparencia” o “unidad de enlace”.
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JANA PALACIOS, CARLOS GRANDET y DIONISIO ZABALETA son miembros del equipo profesional del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).
