El mecanismo busca la deportación de inmigrantes criminales, pero se emplea sistemáticamente para expulsar a indocumentados inocentes. Si esta desviación ocurre con tanta facilidad es porque las condiciones están dadas: para un sector de la sociedad estadounidense, no existe gran diferencia entre inmigración y criminalidad.
El Programa de Comunidades Seguras1 operado por la Agencia de Inmigración y Aduanas (ICE) de Estados Unidos fue lanzado en marzo de 2008, durante la administración del Presidente Obama, y sustituye al programa 287(g) de la época del Presidente Bush, el cual delegaba funciones de aplicación de las leyes de inmigración a autoridades estatales y locales a través de acuerdos con el Departamento de Seguridad Interna. Este programa ha resultado sumamente controvertido y existen graves preocupaciones sobre su diseño, objetivos y aplicación.
El objetivo principal del Programa es “identificar inmigrantes condenados por un crimen, sentenciados a prisión y que puedan ser deportables por su condición ilegal en el país […] a fin de deportar a aquellos inmigrantes criminales que han demostrado ser un peligro para nuestras comunidades y hayan sido declarados culpables de crímenes serios”.
Fundamentalmente, el Pro-grama permite al Departmento de Seguridad Interna acceder a las huellas digitales de personas ingresadas a las cárceles locales y que son enviadas al FBI rutinariamente, con el propósito de identificar a aquellos inmigrantes –legales e ilegales– sujetos a deportación. Actualmente, el Programa está establecido en mil 595 localidades en 44 estados, y se tiene planteado implantarlo en 3 mil 100 localidades para 2013.
No obstante, el Programa adolece de múltiples problemas de aplicación. Una comisión designada por el mismo Departamento de Seguridad Interna con el objeto de hacer recomendaciones para su mejoramiento concluyó que el Programa es defectuoso de base, y aproximadamente la mitad de los miembros de la comisión plantearon su suspensión o su terminación, mientras que la otra mitad recomendó que el Programa continuara realizando las reformas necesarias.
El Programa de Comunidades Seguras establece que
la Agencia de Inmigración y Aduanas enfoca sus esfuerzos principal y prioritariamente en los criminales más peligrosos acusados actualmente o previamente condenados por los más serios delitos, priorizando la deportación de los criminales más violentos y peligrosos, que hayan cometido homicidios, violaciones, secuestros, robos, delitos mayores de drogas, o aquellos involucrados en amenazas a la seguridad nacional.
Sin embargo, la realidad es que existe evidencia de que una mayoría de los inmigrantes identificados por el Programa y deportados no eran criminales violentos, no suponían una amenaza a la seguridad pública, y en muchos casos no tenían antecedente criminal alguno.
A pesar de que los objetivos del Programa se concentran en criminales convictos y en los más peligrosos, la verdad es que la mayoría de las personas deportadas eran individuos con violaciones menores no criminales. A tres años del inicio del Programa solamente 26% de los inmigrantes deportados cumplían con la definición de criminales convictos o peligrosos. Del total, 29% correspondía a personas que cometieron delitos con penas menores a un año y 26% a sujetos que cometieron violaciones a las leyes de inmigración pero que no contaban con antecedentes criminales –muchos de ellos no eran convictos ni habían sido condenados por una corte. La justificación que dio de estas acciones el Departamento de Seguridad Interna es que “a pesar de no haber sido condenados por un crimen, estos individuos caen dentro de las prioridades de la aplicación de las funciones de la Agencia de Inmigración y Aduanas”.
Las fallas en el Programa han provocado que los estados de Illinois y Nueva York lo abandonaran y que el estado de Massachusetts se negara a firmar el acuerdo con el Departamento de Seguridad Interna, al igual que diversas ciudades, tales como San Francisco y Washington, D.C., alegando el costo que implica para los estados y localidades la aplicación de las medidas, así como la distracción de los recursos policiales hacia tareas de inmigración, la pérdida de la confianza en las autoridades y el deterioro de la colaboración de las comunidades afectadas por la persecución de delitos.
Al anunciar su retiro del Programa, el gobernador de Illinois, Pat Quinn, se refirió específicamente al fracaso de Comunidades Seguras: el Programa no se enfocó en criminales peligrosos, “puesto que menos de 20% de aquellos que fueron deportados en el estado eran convictos de un delito mayor”.
A su vez, el gobernador de Nueva York, Andrew Cuomo, expresó en su carta de retiro del Programa que, lejos de “apuntar a aquellos que constituyen un gran peligro para nuestras comunidades, [el Programa] en realidad está teniendo el efecto opuesto y comprometiendo la seguridad pública al disuadir a testigos de un crimen y otros delitos a trabajar con las fuerzas del orden”.
Asimismo, se han presentado objeciones al Programa desde el punto de vista de la justicia y de los derechos humanos, debido a las detenciones innecesarias y prolongadas, la realización de procesos legales injustos, las detenciones pretextuales y la perfilación racial. En efecto, muchas personas son detenidas con algún pretexto por su apariencia étnica, para conocer su estatus migratorio.
Por otra parte, en cuanto la ICE expide una orden de detención a un presunto infractor, la autoridad local está obligada a mantener a la persona en custodia por 48 horas adicionales al tiempo normal de detención, eliminando los derechos a una fianza o a su descargo en el caso de que el arrestado resultara inocente de los cargos por los que se le consignó.
Una vez bajo custodia de la ICE, los detenidos difícilmente tienen acceso a un abogado para su defensa y son sujetos de la práctica, que parece malintencionada, de trasladarlos repetidamente de un campo de detención a otro, lo cual impide una defensa continua y el contacto con sus familiares en su lugar de origen, lo que significa que un buen número de inmigrantes permanecen tiempos prolongados en prisión sin tener acceso a los recursos legales establecidos en las leyes estadounidenses.
A esto debemos agregar que los agentes de inmigración raramente explican a los detenidos sus derechos legales, y en muchas ocasiones los inducen a firmar documentos de deportación voluntaria,2 lo que impide acceder a un juez (que determine su condición migratoria en el país) y conduce a su deportación inmediata; en el caso de los inmigrantes sujetos a prisión, la deportación puede darse antes de que hayan cumplido su sentencia.3 El colmo de la aplicación del Programa de Comunidades Seguras ha sido la deportación, en algunos casos, de ciudadanos estadounidenses.
Independientemente de lo anterior, surgen preguntas en relación a la aplicación de la Convención de Viena —en particular del compromiso de notificar a las representaciones diplomáticas correspondientes de la detención de los nacionales pertenecientes a un país—, así como de los “Derechos Miranda”,4 establecidos en la Quinta Enmienda (en particular de lo relacionado con la autoincriminación) y del derecho a la asistencia legal establecido en la Sexta Enmienda, que en el caso de extranjeros plantea adicionalmente el derecho a contactar el consulado del país de origen antes de cualquier interrogatorio, lo que rara vez se cumple.
Debemos agregar a este análisis los intereses de inversionistas, constructores de campos de detención y operadores de prisiones privados que han estado cabildeando para impulsar legislaciones estatales restrictivas de la inmigración y medidas que favorezcan la detención y expulsión de extranjeros indocumentados, generando con ello grandes negocios.
Recientemente, el Departamento de Seguridad Interna emitió un memorándum que establece la discrecionalidad en el procesamiento de las órdenes de deportación, con lineamientos para detener la deportación de personas que no hayan cometido delitos graves.
Sin embargo, entre 2009 y 2011 la administración de Obama ha deportado, en números redondos, a 1 millón 200 mil inmigrantes —cifra superior en 50% a la de la anterior administración. Un reporte de la Universidad de Syracuse5 muestra que en el trimestre de julio a septiembre únicamente 13.8% de los casos de deportación en Colorado se basaban en cargos criminales, contra el 16.8% del mismo periodo de 2010, lo cual contradice las afirmaciones de discrecionalidad y priorización de la deportación de criminales sostenidas por el Departamento de Seguridad Interna.
Obama alcanzó la presidencia con el lema de campaña de cambio y esperanza. El voto latino, que fue determinante para el triunfo de Obama, estuvo alentado por la promesa de que, durante el primer año de gobierno, habría cambios en las leyes de inmigración que permitirían regularizar la estancia de los cerca de 11 millones 400 mil inmigrantes indocumentados que residen en Estados Unidos.
La promesa de reforma migratoria de Obama no se cumplió, y algunos analistas consideran que fue una mera estrategia de campaña para captar el voto hispano en 2008, al igual que los recientes cambios a los criterios de deportación con miras a la elección de 2012. También se piensa que la agresiva agenda de deportaciones está encaminada a convencer a los sectores antiinmigrantes de la estricta aplicación de las leyes migratorias, en un cálculo de números electorales donde el voto conservador pesa más que la pérdida del electorado latino.
¿Un cambio en el que se puede creer?6
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1 Immigration Policy Center, “The Secure Communities Program. Unanswered Questions and Continuing Concerns”, noviembre de 2011.
2 Stipulated Removal.
3 Rapid repatriation.
4 Miranda Rights or Miranda Warning: el derecho a permanecer callado y a la asistencia legal durante el interrogatorio, decretado por la Suprema Corte de Estados Unidos en 1966.
5 TRAC, “Proyecto de análisis de datos sobre inmigración”, Syracuse University, 2011.
6 Barack Obama, A Change You Can Believe In, 2008.
FERNANDO SEPÚLVEDA AMOR es Director del Observatorio Ciudadano de la Migración México-Estados Unidos.
