¿Cuáles son las propuestas de reforma energética de las diferentes fuerzas políticas y cuál es el panorama para nuestro país en cada caso? La autora analiza los proyectos del PAN, el PRI y el PRD, se pronuncia sobre sus alcances y prevé qué pasaría en México si no hubiera un cambio de fondo.
El pabilo se consume. Parece quedar un último cirio para el santo que sea de nuestra devoción. Unos alumbran al Estado y otros al mercado. Unos hacen votos por mantener a México bajo el cobijo de la propiedad pública de sus recursos; otros creen en el empuje de la iniciativa privada para extraerlos. Mientras tanto, la capa de hielo que sostiene al país se hace más fina, con una carga social, política y económica cada vez más pesada. Los santos no nos socorren y la parafina arde para consumirse. Más temprano que tarde se irá la luz.
Los que abogan por mantener un modelo estatalizado dicen que lo malo no es lo estatal sino que tenemos un mal Gobierno. La suerte de Pemex —y de México— sería otra si ambos fueran gobernados por un círculo de virtuosos. Así pues, Pemex puede permanecer a solas en el centro del sector petrolero nacional, sin que nadie ni nada le haga sombra, pues lo único que requiere es un grupo iluminado de administradores, las manos sueltas y abundante metálico. Con un Gobierno genuinamente popular, profesionalizado, honestidad valiente y mucho dinero para invertir, la industria petrolera nacional volverá a ser la res publica por excelencia.
Hay un bando contrario cuyos integrantes, unos por recato y otros con mayor sinceridad, no se pronuncian claramente a favor de las fuerzas, a veces ríspidas, del mercado. La propuesta no es eliminar a Pemex, pero sí disciplinarlo, para que pueda competir. Se trata de domesticar al monopolio y forzarlo a socializar con sus pares; hacerle entender que su arrogancia es mayor que su capacidad de generación de riqueza. Para animarlo, le decimos que es ameno compartir el arenero con compañeros nuevos, con juguetes más modernos. Si los árbitros son aptos y las reglas claras, la competencia que tenga Pemex hará ganar a los mexicanos, aunque no necesariamente a la paraestatal.
Tanto la postura estatista como la “aperturista” descansan en sus respectivas hipótesis. La primera es que Pemex es capaz de ser un buen comerciante, que puede ver por los mexicanos, si se le dota de buenos dirigentes, independencia y los suficientes recursos económicos para reinversiones productivas; que la gobernanza de los bondadosos hace innecesaria la presencia de otras empresas. La segunda estriba en que México es capaz de crear condiciones de competencia, para reacomodar a Pemex sin arrasarlo; de regular a las grandes petroleras, de cobrarles impuestos, de aplicarles una regulación ambiental. En otras palabras, unos creen en el poder indelegable del Estado productor y propietario; otros empujan la imagen del árbitro justo e incorruptible.
En México, tanto el Estado empresario como el árbitro sufren sus propias crisis de credibilidad. A sus 75 años, Pemex se hace viejo en lugar de renovarse. Al contrario de los seres humanos, al pasar de los años las empresas deben rejuvenecerse con nuevas estrategias gerenciales, modelos de negocio y avances tecnológicos, entre otros recursos. Pemex, por su parte, ni siquiera constituye una empresa —ni en su forma jurídica, ni en su praxis, pues es algo llamado “organismo descentralizado”, más parecido a una bureau que a un comerciante. Y si el Estado mexicano es un empresario inverosímil, tampoco ha sobresalido como buen policía. La ineficacia deliberada de los esfuerzos regulatorios en México hace pensar que una apertura en sectores tan vitales como el petrolero y el eléctrico sería más bien un paso al abismo.
Dicho esto, no debemos exigir que se haga una reforma petrolera, dentro de la reforma energética, sino que se haga bien. Después de mucho cavilar el tema, es cierto que el escenario inercial, el simplemente no hacer nada, llevaría al país a un punto de quiebra. Un geólogo amigo, de una de las grandes empresas petroleras, me comentó una vez: “Los grandes cambios vienen cuando la gente que tiene algo siente el dolor. En México, la gente que tiene auto, televisión, computadora y otras comodidades no ha sentido el dolor”. ¿A qué dolor se refería este geólogo veterano, que lo ha visto todo? Pues a las colas interminables en la gasolineras, los cortes en el servicio eléctrico y su racionamiento, el alza generalizada en los precios del transporte y de otros productos, y a otras dolencias serias e innumerables que, en su conjunto, se llaman pobreza y atraso.
Suena muy mal, ciertamente. ¿Qué tan lejos estamos del dolor? Veamos lo que informa el Sistema de Información Energética, de la Secretaría de Energía:1 en lo que respecta a la producción primaria de hidrocarburos, la extracción de petróleo ha caído 25%, del año 2004 al día de hoy. De igual forma, las reservas probadas —aquellas que, conforme a estudios geológicos y de ingeniería, son cuantificables y, se estima, comercialmente explotables— han disminuido 29% en el mismo periodo. En palabras más lisas y llanas, hoy producimos tres cuartas partes del aceite que producíamos hace menos de una década, y la mala noticia es que no estamos encontrando nuevas reservas para restituir aquellas. De hecho, en los últimos seis años la tasa de restitución de reservas probadas de hidrocarburos, por nuevos descubrimientos, fue de únicamente 17%. Esto es, del total de aceite producido, solo 17% vino de nuevos descubrimientos. Es importante mencionar que son los nuevos descubrimientos los que permiten mantener una plataforma de producción en el mediano y largo plazos. En otras palabras, es vital que descubramos más crudo, en nuevos sitios, para sostener nuestra producción. Nuestro petróleo no debe venir siempre de los mismos, viejos lugares.
No solo la producción de crudo va a la baja. En lo que se refiere a la distribución del petróleo producido en territorio nacional, se observa que el destinado a refinación disminuyó cerca de 20%, entre 2004 y 2012. Más aún, las exportaciones de crudo a los mercados internacionales lo hicieron en 32%. Esto quiere decir que necesitamos importar más gasolina y que, en cambio, exportamos menos petróleo. ¿Y qué hay del gas? Aquí el panorama es anticlimático pues, mientras la producción de gas natural mostró un crecimiento sostenido de 2000 a 2009, cuando alcanzó su máximo, entre 2009 y 2012 se redujo alrededor de 13%. Además, el consumo de este energético creció a una tasa muy superior a la de su producción. De hecho, las importaciones de gas natural en el país pasaron de 281 millones de pies cúbicos diarios (MMPCD) en 2000 a 2 mil 130 MMPCD en 2012, casi 10 veces más. Más aún, si se toma en cuenta la tasa de crecimiento anual del consumo de gas natural, alrededor de 4.9%, se espera que las importaciones continúen creciendo sustancialmente.
Este no es un panorama halagüeño para un país donde la mitad de la población es menor de 25 años. Por una cuestión de la más elemental justicia intergeneracional, se deben dar pasos fuertes de política pública para que ellos, al igual que nosotros, no vivan el dolor. Es inaceptable que, por el pudor o el egoísmo de los tomadores de decisiones, sean las generaciones futuras las que enfrenten las consecuencias del desabasto energético.
Duele más que al norte de nuestra frontera la situación sea la contraria. Varios think tanks mexicanos ya han analizado extensamente el impacto de la llamada revolución energética en Estados Unidos. De entre los estudios existentes, todos interesantes, citamos el siguiente fragmento del documento preparado por el Grupo de Trabajo de Energía y Medio Ambiente, del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (Comexi),2 para ilustrar a qué se enfrenta México:
Los altos precios globales de los hidrocarburos y el desarrollo tecnológico acelerado han permitido a Estados Unidos y Canadá incrementar su producción de hidrocarburos y aproximarse a la autonomía energética. En particular a partir de la explotación masiva de yacimientos de gas natural y petróleo de lutitas (shale), aguas profundas y arenas bituminosas (también llamados yacimientos no convencionales). Esta revolución energética en América del Norte es también una nueva revolución industrial. La abundancia de insumos de producción y la competitividad de sus precios han detonado la repatriación de la industria manufacturera, han impulsado el crecimiento del empleo y detonado el crecimiento económico regional.
Entonces, ¿abramos, sin más, pues no hay nada qué temer? Si todo mundo lo ha hecho, ¿qué nos podría pasar? Los referentes internacionales de aperturas exitosas sobran, de todos tipos, colores y tamaños. Si el modelo noruego no le viene a México por frío y sobrio, hay otros más alegres y cálidos como el brasileño y el colombiano. Es cosa de cortarle por aquí y estirarle por acá hasta que quede justo. México puede tener un sector energético que responda al último grito de la moda. Modelos de industria, de contratos, de empresas estatales, de órganos de regulación, financieros, económicos, jurídicos. Es tan solo cuestión de elegir qué modelo queremos. ¿Cuál nos gusta? ¿Acaso nos quedará? Entremos decididos al probador y pongámonos guapos. Hoy día, el mercado energético ofrece tantos modelos que, para quedarnos con uno, tan solo basta con abrirnos y dejar hacer, dejar pasar. Podemos ingresar al futuro de la industria, vestidos para matar.
Sin embargo, ya en el probador parece que nada nos queda. Frente al espejo, nos desalienta nuestra imagen. No somos rectilíneos como los noruegos ni sinuosos como los colombianos. Por otra parte, el escote de Petrobras, la empresa energética más seductora del continente, es impropio para Pemex, por atrevido. Hasta hace poco, la industria petrolera brasileña era el paradigma del disfrute de la apertura, de la combinación de lo propio y lo ajeno, lo público y lo privado. Suficientemente parecido a nosotros, pero exótico al fin, Brasil engatusaba equilibrando una industria de Estado y de mercado.
México es singular en su aislamiento. Portamos airosos el hermetismo más tenaz. Cosa digna para algunos, vergonzosa para otros, la industria petrolera mexicana es más cerrada que las de Cuba y Venezuela, donde las empresas o se asocian con el Estado para producir petróleo, o de plano operan solas, bajo un régimen de regulación al menos funcional.3 Es incomprensible cómo países ideológicamente adversos al modelo de mercado acogen a empresas y las incluyen sustantivamente en sus proyectos mientras que los tomadores de decisiones en México históricamente se han aferrado a su monolito estatal, con la pretensión de que este sea el único en explotar la totalidad de los recursos. Hasta hace poco, figuras de todas las tendencias políticas4 argumentaban que con más solvencia, flexibilidad e independencia, Pemex podría confeccionar un pastel lo suficiente grande para todos. No necesita de otras manos siempre y cuando le desaten las propias y le dejen su dinero.
Hoy esa postura tiene más disidentes que antes. Por primera vez desde la reforma de 1958 con la que Adolfo Ruiz Cortines prohibió los contratos de exploración y producción, hay iniciativas que pretenden alterar la dominancia de Pemex en la industria petrolera. La más radical fue presentada por el Partido Acción Nacional (PAN) el 31 de julio de 2013, con la singularidad de que exhuma las concesiones de su sepultura constitucional. En un acto sin precedentes, el PAN planteó la propuesta de reforma más radical de entre las hasta ahora presentadas. No solo contradice la voluntad imperecedera del general Lázaro Cárdenas, al concesionar la exploración y producción de hidrocarburos, sino que también cancela la exclusividad del Estado, al cambiar la industria petrolera del cajón “estratégico” al cajón “prioritario”, junto a las actividades privatizadas (pri-va-ti-za-das) como telecomunicaciones, carreteras, puertos y aeropuertos. En otras palabras, el PAN propone la concesión de la explotación de los hidrocarburos y, sin pudor, plantea la privatización del resto de la cadena de valor.
No hay nada intrínsecamente perverso en la concepción de la industria que plantea el PAN. Se reproduce un esquema vivo en muchas latitudes, donde una parte de la cadena de valor se concesiona a particulares y en otra participan estos mismos bajo una regulación específica. Por doquier, las empresas petroleras sacan el crudo, exportan una parte, refinan otra y la comercializan. Al conducir en cualquier lado del mundo, es muy posible que la gasolina que hace chispa en la máquina del automóvil provenga del petróleo extraído, refinado y comercializado por empresas privadas. También es muy factible que, en algún momento, ese crudo haya sido propiedad pública de un país y que haya pasado a manos privadas a cambio de regalías, impuestos y otra clase de compensaciones pagaderas al Estado.
Que el modelo sea común no presupone que sea fácil implementarlo. Para que haya una apertura en condiciones óptimas son necesarias la presencia y la actuación de un Estado regulador fuerte —más fuerte aun que las empresas petroleras, las cuales no son ni hermanas de la caridad ni tampoco demiurgos omnipotentes. Sobre ello, la iniciativa panista contiene algo interesante pues hace hincapié en el fortalecimiento del aparato regulador del Estado. En esta propuesta destaca el desplazamiento de Pemex no solo como operador nacional, sino también como hacedor de reglas del juego. Con ello, se pretende eliminar el pernicioso conflicto de interés que hoy tiene Pemex por ser jugador y árbitro al mismo tiempo. Conforme al texto del PAN, ya no sería Pemex el otorgante de las concesiones, sino la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Esto le restaría al organismo las posibilidades de cerrar su círculo oligopólico de empresas contratistas, a la vez que daría al Estado, a través de la CNH, el poder de elegir al más apto para desarrollar los proyectos, ya sea Pemex o alguien más.
Otro aspecto notable de esta propuesta es la creación de un fondo de ingresos petroleros para garantizar que los beneficios del recurso sirvan a las generaciones futuras. En un gesto de justicia intergeneracional, el PAN pone en la mesa el mandato de tapar la coladera por donde se fugan los ingresos petroleros, cuya ruta y destino final se desconocen. Para ello, propone un Fondo Mexicano del Petróleo que asegure que al menos una parte de la renta petrolera se destine a la construcción de obras de infraestructura y vivienda, a programas de salud e inclusive al pago de pensiones.
Bondades aparte, la propuesta del pan descansa en el supuesto, polémico en México, de que un Estado regulador muy eficaz es posible aquí. De una acción regulativa muy robusta depende que se generen las condiciones para que una propuesta de esta naturaleza sea benéfica para el país. Como apoyo a esta afirmación basta invocar una prevención enfática de Joseph Stiglitz sobre las políticas de privatización de cualquier industria que antes había sido nacionalizada por su carácter estratégico.5 La entrada de capitales privados, para la ejecución de actividades que antes correspondían al Estado y/o la transmisión de la propiedad de sus activos, debe realizarse bajo reglas estrictas de competencia, transparencia, corrección (fairness), rendición de cuentas y respeto a los derechos humanos de seguridad, salud y medio ambiente. Ahora bien, al hacer un repaso cabal de estas condiciones, surge la duda razonable de que estas puedan darse en suelo mexicano. No es preciso ser un crítico implacable del sistema para dudar de la capacidad del Estado mexicano de sentar reglas claras y fuertes en estos rubros. Nuestro historial regulativo no nos libra del presentimiento de que unos cuantos podrían servirse cucharadas muy grandes de nuestro aceite negro a cambio de muy poco, en el mejor de los casos. Thomas Wälde, gran abogado petrolero, árbitro internacional y académico, dijo que, aun cuando las empresas petroleras internacionales han hecho esfuerzos notables por lavar su nombre y comprometerse con estándares internacionales de transparencia y rendición de cuentas, todavía son legión quienes piensan que lo único que dejan esas empresas, a cambio de la riqueza de las naciones, son hoyos en la tierra, con la anuencia de los Gobiernos, sus pérfidos cómplices.6
Hablando de desconfianza, toca ahora el comentario sobre la propuesta de reforma del presidente Enrique Peña Nieto. Tras meses de expectativa, el Ejecutivo anunció que presentaría al público su iniciativa de reforma el 12 de agosto pasado. ¿Qué traería entre manos? ¡Sorpresa! El partido que dice mover a México al futuro anunció una reforma constitucional que retomaría, palabra por palabra, el texto constitucional que dictó Lázaro Cárdenas al momento de la expropiación. Sin embargo, había que leer el subtexto del mensaje, para lo cual se requería de cierto colmillo petrolero. Los iniciados en materias oleaginosas saben que, al tiempo de la expropiación, se prohibieron las concesiones pero en cambió se permitió que la nación celebrara ciertos contratos que, vistos a la luz de las negociaciones modernas, se parecen a los llamados Contratos de Producción Compartida o a los Contratos Riesgo.7 También se permitían concesiones de refinación, transporte y almacenamiento de hidrocarburos. En lenguaje menos arcano, el modelo de Cárdenas permitía más inversión privada que la que se permite hoy. Así, lo que se interpretó como un retroceso pretendía insinuar que habría más apertura. Sin embargo, muchos consultores internacionales y ejecutivos no conocían los códigos para descifrar el mensaje. Para ellos, se anunciaba que la industria permanecería cerrada; que el PRI movía a México, pero en el sentido contrario al esperado.
Más adelante, Peña agudizó el desaliento de los mercados al anunciar que el esquema contractual lanzado por el Gobierno sería el de los insulsos, e internacionalmente extintos, contratos de “utilidades compartidas”, que dan derecho a la empresa a una parte de las ganancias obtenidas por la venta del crudo pero no a un porcentaje de la producción obtenida. La elección contractual obedeció a la necesidad retórica de garantizar que los mexicanos no compartiríamos la producción, lo cual era inconsistente con las expectativas generadas de que venía algo “grande”. Y, por si fuera poco, Peña prometió que su nuevo modelo industrial traería consigo, ineludiblemente, precios bajos de energéticos, cosa que se entiende de un gobernante como Hugo Chávez pero no de un modernizador. En suma, el mensaje de Peña fue mal recibido tanto por quienes esperaban una apertura como por aquellos que poseen el monopolio para interpretar las verdaderas intenciones de Lázaro Cárdenas.
Tronaba el avispero. Del lado “aperturista” se escuchaba que la “reforma de Peña” era populista, insuficiente y regresiva, entre otros epítetos. Los bandos “estatistas”, a su vez, decían que era abiertamente privatizadora, una traición a Cárdenas. Sin embargo, muy pocos habían leído los artículos constitucionales propuestos, los cuales no reflejaban, en ningún sentido, lo dicho por Peña en su mensaje. De hecho, la redacción de los artículos 27 y 28 constitucionales es tan general que podría caber o una reforma radical o una mínima, dependiendo de lo que dispongan las leyes secundarias. La maniobra política del PRI ha sido girarnos un cheque en blanco para que los detalles de la reforma se ajusten no en la Constitución, cuya reforma es política y jurídicamente penosa, sino en las leyes, que son más maleables.
Aun cuando es técnicamente conveniente —pues una Constitución debe ser mínima— delegar todos los detalles de la reforma a las leyes secundarias, la estrategia ha producido irritación entre los que se sienten marginados de las tomas de decisiones. ¿Para qué anunciar una reforma de la que no sabemos casi nada? El sigilo del PRI, o del círculo cerrado que pactó la reforma, no infunde confianza, lo cual está contraindicado cuando se trata de convencer a la gente de una apertura. La desconfianza y la apertura no pueden ir juntas.
Hay quienes dicen que lo propuesto por el PRD no es una reforma puesto que no plantea cambios sustanciales. De ser así, entonces digamos lo mismo de la aprobada en 2008. Lo más conocido de la propuesta del PRD, presentada el pasado 20 de agosto, es que se niega a la reforma constitucional. También sobresale su insistencia en mantener la dominancia de Pemex, dándole los recursos para que sea aún más dominante. En tal sentido, el pivote de la reforma del PRD está en efectuar una fuerte descarga fiscal a favor de Pemex y darle un nuevo y vigoroso Gobierno corporativo, de cuya integración desaparecerán todas las secretarías de Estado y el sindicato petrolero.
Vale decir que la reforma del PRD es muy extensa y detallada. Con modificaciones a más de una decena de leyes secundarias, lo que la propuesta contiene no parece derecho duro y aplicable sino una serie de aspiraciones, muchas de ellas deseables y nobles. De todas las iniciativas, esta es la que habla con mayor detalle de temas puntuales e importantes como la sostenibilidad del sector energético, el desarrollo tecnológico y la diversificación de fuentes de energía. Sin embargo, igual que con la propuesta de este partido en 2008, se trata un cuerpo de leyes que no funcionan como tales. La propuesta del PRD toma la tribuna, habla mucho, pero gran parte de ella no es realizable en la práctica pues carece de instrumentos elementales de implementación.
Sin embargo, el mayor obstáculo de esta propuesta descansa no en una hipótesis sino en una utopía: Pemex sería bueno, eficiente, productivo y podría volver a sus glorias pasadas si pagara menos impuestos, si fuera dirigido por sabios y si se mantuviera alejada del aparato fiscal. Así las cosas, es dudoso que —por más dinero que reciba, y aunque sus dirigentes sean hallados por la Lámpara de Diógenes— Pemex se ponga a la altura de las empresas modernas sin un
entorno de competencia. Además, ¿cómo garantizar que siempre esté gobernado por iluminados, sujetos a los criterios más exigentes de eficiencia y honradez?
Dicho todo esto, queda pendiente la pregunta sobre qué sucederá con México si no se reforma su sector petrolero. La pregunta no es fácil por dos razones: es tentador adelantar la catástrofe si no hay una reforma que abra este sector, lo cual es muy factible pero incierto en sus detalles. La caída en la producción y en las reservas, aunada a las perspectivas de demanda, advierten que vendrá el dolor. Sin embargo, la pregunta requiere de un elemento adicional: ¿Qué sucederá si no se reforma el sector petrolero según las propuestas recién reseñadas? Para responder, habría que escoger la que consideramos más apta.
De entre las existentes, no queda mejor opción que la presentada por el PAN, pues la del PRI es un enigma y aquí, en definitiva, rechazamos el modelo monopólico sostenido por el PRD. Además, de las propuestas en la mesa, la del pan es la que claramente rompe con el escenario inercial, que podría estar latente en la del PRI, de quedar reducida en la configuración constitucional o en las leyes secundarias. En otras palabras, si la del PRI se limitara a los contratos de utilidad compartida y la prohibición de compartir producción permaneciera, no tendría sentido abrir refinación ni el resto de la cadena de valor. Nadie en su sano juicio comercial querría refinar, transportar y almacenar en México si se mantiene el monopolio en las ventas del crudo.
Por otra parte, si la iniciativa del PAN jala a la del PRI hacia un esquema que permita compartir la producción, e introduce los incentivos correctos y las reglas necesarias para la entrada de nuevos jugadores, tal vez podamos romper la inercia y escapar a tiempo del dolor.
1 <http://sie.energia.gob.mx/>
2 <http://gruposdetrabajo.consejomexicano.org/energia>
3 Para un análisis de estos sistemas, se recomienda el estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad: <http://imco.org.mx/wpcontent/uploads/internacional/ICI2013-completo.pdf>.
4 Nos referimos a la reforma de 2008, en la que ningún partido propuso la reforma constitucional ni tampoco planteó romper el monopolio de Pemex.
5 Expuestas fundamentalmente en Macartan Humphreys, Jeffrey D. Sachs y Joseph E. Stiglitz, “The Role of the State” en Escaping the Resource Curse, Revenue Watch Institute, Nueva York, 2007.
6 Ver Thomas Walde, “Renegotiating Acquired Rights in The Oil and Gas Industries: Industry and Political Cycles Meet The Rule of Law”, en Journal of World Energy Law & Business, 2008, vol. 1, núm. 1.
7 En los contratos de producción compartida, se paga al contratista con una parte de los hidrocarburos extraídos; en los de riesgo, se le paga con una parte de la producción pero en dinero.
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MIRIAM GRUNSTEIN es profesora-investigadora del CIDE.
