En México, la inversión en infraestructura carretera disminuyó notablemente en las últimas décadas. Si queremos ocupar un lugar entre las economías emergentes más destacadas, es necesario destinar mayores recursos al sector. Es indispensable, también, revisar los obstáculos legales, políticos y administrativos que han impedido avanzar.
La literatura económica ha demostrado que la movilidad —de personas y mercancías— es un factor clave para impulsar el desarrollo económico de cualquier país. Para entender su importancia, consideremos una autopista bien construida. Esta permitirá a un camión de carga circular de manera más expedita, evitando el desgaste de la unidad y acortando el tiempo de traslado de productos hacia los mercados. El ahorro de tiempo significa que el empresario disminuirá sus costos tanto por el menor desgaste del vehículo como por un pago menor al operador. Si la mercancía es perecedera, baja la probabilidad de descomposición por motivos climáticos. De esta manera, la autopista permite a las empresas privadas producir a un menor costo, y se convierte en un incentivo para invertir. Se pueden encontrar ejemplos similares en transportación masiva, acueductos y demás infraestructura.
Por todo ello, se considera que la movilidad es uno de los factores básicos para evaluar la competitividad de un país. ¿Cómo se encuentra México y cuáles son sus perspectivas en este terreno? El objetivo de este artículo es dar respuesta a esas preguntas.
En su último índice (2012-2013), el Foro Económico Mundial ubicó a México en el lugar 68, de 144 países, en materia de infraestructura. En particular, en carreteras tenemos el lugar 50; en líneas ferroviarias, el 60, y en puertos, el 64 (la electricidad se ubica en el lugar 79 y la telefonía celular en el 107).
Esto es solo el reflejo del rezago que se origina a partir de la crisis de deuda de 1982. Desde entonces y hasta 2006 —periodo en el que se atravesó por otra crisis, la del efecto tequila de 1994-1995—, la inversión pública en infraestructura de transportación descendió de manera dramática. Esto es natural en épocas de crisis financieras macroeconómicas, ya que el recorte presupuestario más sencillo de ejecutar, a diferencia del gasto corriente, es el de inversión pública. En efecto, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), la inversión pública pasó de 6.4% en los años setenta a 2.5% en la administración de Vicente Fox, y repuntó hasta poco más de 3% en el mandato de Felipe Calderón. Debe aclararse que 45% de esta inversión se canaliza al mantenimiento de la infraestructura existente, por lo que solamente 55% se destina a nueva infraestructura.
En suma, la importancia del sector se encuentra ya muy interiorizada en los políticos y hay una clara conciencia de que se debe invertir más; al menos eso es lo que reflejaron las acciones de la pasada administración y los planes de la presente. Para que los indicadores en la materia mejoren y nos ubiquemos en lugares más altos a nivel mundial, es necesario invertir mucho y bien. Nuestra meta de inversión pública en infraestructura de transportes, electricidad y agua (los tres grandes rubros) debe llegar a 5% del (PIB), aproximadamente, cifra que ya alcanzan Brasil, Colombia y Chile (¡China llega a 9%!). Actualmente, reiteramos, solo alcanzamos 3.3 por ciento.
Adicionalmente, debe entenderse que el dinero no lo es todo. Es imperativo perfeccionar las distintas etapas de la planeación regional, por un lado, y la planeación y ejecución de la infraestructura, por el otro. A continuación resumimos ambos aspectos.
1. Planeación regional
La planeación regional tiene como uno de sus principales instrumentos la infraestructura física. Para nivelar las regiones es necesario planear de manera integral y multimodal. Por cuestiones de espacio, nos concentramos solo en lo referente a la movilidad.
Se puede decir de manera muy general que la planeación en materia de infraestructura carretera es de dos tipos: (1) la que busca expresamente comunicar dos centros de desarrollo ya existentes y (2) la que pretende conectar dos polos de desarrollo.
Con respecto a la primera, una carretera puede mejorar el desarrollo de dos regiones que de por sí cuentan con una actividad económica importante. Este ha sido el caso de la mayor parte de las carreteras construidas en México al menos durante los últimos cuatro sexenios. Por ello, la densidad de autopistas (kilómetros lineales de autopista por kilómetros cuadrados de territorio) se ha incrementado entre la Ciudad de México y el Bajío y el noreste del país, la vía hacia Estados Unidos. Esto obedece a que la planeación regional se concentró en la relación comercial con nuestro vecino del norte.
Debe decirse que otra gran ventaja de mejorar la conexión entre dos polos ya desarrollados económicamente mediante una autopista es que existe la suficiente demanda como para que la iniciativa privada participe en la obra, sobre todo a la luz de la nueva ley de asociaciones público-privadas aprobada el año pasado.
Es en este último renglón donde México ha mejorado, aunque incipientemente, ya que todavía no alcanza el ritmo de los países emergentes denominados BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). Se construyó y amplió un buen número de carreteras con base en la demanda existente.
Sin embargo, se ha desarrollado poca infraestructura para conectar dos polos en los que se debiera incentivar la actividad económica y para, de esa manera, disminuir la desigualdad regional. En un mapa del plan carretero 2007-2012 se puede apreciar que la densidad de nuevas carreteras se da principalmente de la capital hacia el Bajío y el norte del país. En términos relativos, el sur se encuentra en desventaja.
La inversión pública federal ha sido muy desigual históricamente. Debe recordarse que el gasto en inversión que se ejerce centralmente se realiza sobre una entidad federativa o, más aun, sobre un municipio. Si bien es cierto que hay acciones que benefician a distintas regiones —por ejemplo, la construcción de una carretera interamericana que conecte el norte con el sur beneficia al país, pero genera mayores externalidades positivas en los municipios sobre los que se construye que sobre otros lejanos—, también es cierto que es importante guardar el equilibrio regional.
Los datos del portal de transparencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) incluyen la inversión federal por estado. Históricamente, esta se ha distribuido de manera muy desigual entre los estados de la República. Observe en la Gráfica 1 que el coeficiente de variación entre las entidades llega a ser de 0.95. En inversión per cápita (ver la Gráfica 2), el coeficiente de variación se incrementa aun más (1.35), lo que sugiere una gran dispersión. Si se ignora a Campeche y Tabasco, estados petroleros, el coeficiente se reduce a 0.98, lo que sugiere una alta discrecionalidad en la aplicación del gasto, y con una lógica distinta a la del desarrollo regional.
Debe considerarse, pues, la necesidad de la nivelación regional cuando se elabore un Programa Nacional de Infraestructura. En el terreno que nos ocupa, la presente administración pretende realizar 93 proyectos. En materia carretera, hay 77 compromisos; en ferrocarriles, no se tiene información específica; en puertos, hay 7; en aeropuertos, se proyectan 7 acciones, mientras que en telecomunicaciones, 2. Ojalá el elemento regional esté presente.
2. Retos de la planeación y ejecución
de proyectos carreteros
En este rubro, existen numerosos aspectos a mejorar, incluso cuando se ha realizado una buena planeación regional. A continuación mencionamos los principales, pero la lista es más larga.
a. Legislación y aplicación de la ley. Es importante considerar que uno de los mayores obstáculos de la construcción es el proceso de expropiación. Esto obedece a una mala legislación, que fue en parte corregida en junio de 2009, y a un deficiente sistema judicial, que si bien ha mejorado, todavía le debe a la ciudadanía una mayor eficiencia y rapidez. Como se muestra en el Diagrama 1, el proceso sigue siendo un vía crucis, y habrá que mejorarlo. De hecho, los complejos y dilatados trámites para liberar derechos de vía son uno de los principales inhibidores de las obras.
b. Consideraciones políticas. En segundo lugar, y relacionado en parte con las expropiaciones, está el elemento político: grupos que se opondrían a la expropiación de terrenos y la construcción de una vía en ellos, sea por motivos personales (violación de los propios derechos) o con otra justificación noble (política). Atenco es el típico ejemplo. Es necesario considerar este factor en la planeación para poder prevenirlo y mitigarlo.
c. Injerencia del Congreso. Uno de los obstáculos para la planeación en infraestructura, y particularmente en carreteras, es la injerencia “anárquica” del Congreso de la Unión. No se pide que no intervenga sino que lo haga bajo reglas claras (como en muchas partes del mundo) y cuidando que las obras pasen una evaluación de factibilidad económica y social. El Congreso ha aprobado la construcción de carreteras que no cumplían con el requisito mínimo de una evaluación del proyecto (el típico ejemplo mundano es la “carretera del amor” de Arandas, Jalisco).
En este sentido, el Congreso ha contribuido a incrementar la desigualdad en la inversión pública federal. Aunque su participación es un elemento propio de la democracia, es necesario establecer las reglas bajo las cuales pueda expresar el deseo de los mexicanos, atenido siempre a la viabilidad económica y social de la obra. Esto debe incluir criterios de equidad regional.
Para ilustrar lo anterior, consideremos los recursos para el periodo 2007-2012 en materia de infraestructura o inversión fija. La influencia de los gobernadores en la definición del presupuesto por medio de sus legisladores se ha fortalecido, como resultado del nuevo sistema democrático en México. De acuerdo con algunos analistas, en la década de 2000 la fidelidad de los congresistas se desvía del presidente en turno a los gobernadores.
Esto impactó de manera importante en las negociaciones presupuestarias. El hecho adquirió una importancia sin precedentes durante la pasada administración. El Ejecutivo no contó con la mayoría en el Congreso, lo que le imprimió más presión presupuestaria. El punto aquí es que los diputados federales elevaron recurrentemente los recursos destinados a obras de infraestructura, sobre todo carretera. Para ejemplificarlo, consideremos el Cuadro 1, que muestra los cambios al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación con respecto al aprobado en materia de inversión física. Como se sabe, existe una amplia literatura que evidencia que, en regímenes democráticos donde el Congreso tiene la facultad de modificar los presupuestos anuales presentados por el Ejecutivo, el rubro de modificación favorito es la infraestructura pública física, en especial la carretera. Esto se debe a la visibilidad de este tipo de obras, que atraen la atención de los electores, sobre todo en el nivel local. Por esto, los gobernadores se convierten en actores a la hora de negociar presupuestos.
Observemos en el mismo Cuadro 1 que el promedio de los cambios se encuentra cerca de 40% por encima de lo presentado por el Ejecutivo federal; llega incluso a representar poco más de 100%. Claramente, es necesario normar mejor este proceso, pero siempre respetando la democracia.
d. Evaluación del proyecto. Conviene decir que una tarea que la SHCP domina es la evaluación de los proyectos de infraestructura, a través de su Unidad de Inversiones. Desde hace más de 10 años, ha desarrollado metodologías para discernir entre los proyectos viables y convenientes y los que no lo son. El mensaje es claro: no debe financiarse ninguna obra que no apruebe previamente la evaluación técnica. La cartera de proyectos aprobados debe representar el universo de obra pública a construir, y el Congreso debería partir de ella para autorizar o negar una partida.
Hay, sin embargo, dos problemas que considero que deben resolverse para poder mejorar en este sentido. El primero, que la evaluación del proyecto muchas veces la hace el interesado. Es necesario que la haga un tercero. El segundo se refiere al mantenimiento de las vías: “Si bien un mantenimiento continuo, que reencarpete cada 5 años y que rehabilite cada 15, puede resultar más caro (en VPN) que una reconstrucción total después de 20 años, una vez que se incluyen los incrementos en los costos de transportación debido al mal estado de la carretera, entonces la primera opción es mucho más rentable” (Banco Mundial). Esto es algo que al menos en los manuales de la Unidad de Inversiones de la shcp no siempre se toma en consideración.
e. Logística. Otro elemento que se olvida en la construcción de carreteras es la logística. El capital humano en esta especialidad era muy bueno en México, pero cuando dejamos de construir por cerca de dos décadas, se perdió una generación de ingenieros. Es necesario que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) lidere la capacitación de ingenieros mexicanos.
En cuanto a la supervisión de obras, los centros de la SCT en las entidades no han estado a la altura (estos centros se encargan de representar in situ a la dependencia ante los constructores de la obra pública). Los nombramientos del personal adscrito a ellos han obedecido a consideraciones políticas y hasta de nepotismo. Es necesario transparentar el proceso de selección de este personal.
f. Licitaciones. Han obstaculizado el desarrollo de obra pública y tienen que mejorarse. Como se sabe, las licitaciones deben estar diseñadas para obtener la mejor propuesta en términos de la relación precio-calidad, deben basarse en subastas competitivas y, finalmente, deben ser transparentes y expeditas.
Existen inhibidores que han exacerbado la lentitud de las obras públicas de la SCT. Aunque recientemente se aprobaron reformas, su impacto está por determinarse. Actualmente, los proyectos de la sct requieren entre 24 y 36 meses para madurar. Es necesario actuar dentro de ciertas áreas de oportunidad para que el periodo de maduración se reduzca a 12 o 18 meses como máximo.
g. Fijación de precios. En México, el precio de los peajes no sigue una lógica económica, y no existe información para evaluar el asunto. Debe decirse que las carreteras son un bien económico, por lo que el precio debe fijarse en los mismos términos. Es necesario desarrollar mejores metodologías para fijar los precios, y que estas sean públicas. Da la impresión de que se utiliza el peaje de una carretera con fines recaudatorios y no con argumentos que reflejen el desgaste, la congestión y la amortización de la inversión.
Conclusión
En suma, la mala elección y planeación de proyectos carreteros puede ocasionar:
• Costos excesivos (por arriba de lo proyectado), cuando no se considera lo dicho aquí;
• Incremento en los costos de transporte;
• Mala proyección del esquema de mantenimiento y de su financiamiento;
• Obras inconclusas o con mala calidad, y
• Peor aún, carreteras por las que no circulan vehículos y, por tanto, que no tienen el impacto deseado en términos de desarrollo económico.
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FAUSTO HERNÁNDEZ TRILLO es doctor en Economía por la Universidad Estatal de Ohio. Entre sus líneas de investigación están las finanzas, la deuda pública, la macroeconomía y el sistema financiero internacional. Profesor e investigador del CIDE, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
