A unos meses de iniciado el sexenio de Peña Nieto, cambia la relación de fuerzas no solo entre los tres niveles de Gobierno, entre los poderes de la Unión, entre el Estado y los poderes fácticos. Cambia también al interior de la estructura operativa del Ejecutivo.
El derecho como instrumento al servicio del poder
La alternancia en el poder es ya una realidad consumada. Actualmente, los distintos actores políticos configuran distintos escenarios en los que el derecho1 su se vuelve un instrumento esencial para dar viabilidad a los proyectos de desarrollo que defienden. De igual forma, el derecho se convierte en un medio para institucionalizar y conducir la resolución de los conflictos públicos y privados. Pero, al mismo tiempo, esta alternancia y esta diversidad de posturas posibilitan que el contenido de las normas jurídicas, cada vez con mayor frecuencia, sea plural y muchas veces incompatible.
El federalismo mexicano ha evolucionado. Las entidades y los municipios han logrado incrementar su capacidad de gestión, se ha logrado una mayor descentralización de las finanzas públicas y se ha incrementado la cooperación en competencias concurrentes. De igual forma, los actores no-políticos son cada vez más demandantes y participativos. Los conflictos sociales tienden a judicializarse como última válvula de escape, en suplencia de los otros poderes.
No obstante, el creciente pluralismo político y social de México parece haber debilitado la fuerza del poder público en su actuación y control, especialmente en los últimos dos sexenios. Durante buena parte del México posrevolucionario, la figura del presidente de la República dominaba todos los ámbitos de acción pública, incluyendo los poderes Legislativo y Judicial. Esta situación tuvo su auge durante los gobiernos de Echeverría y López Portillo.2 En los últimos años el monopolio del Ejecutivo Federal ha disminuido dramáticamente, y aunque el peso del presidente sigue siendo significativo, el Congreso de la Unión y el Poder Judicial ya no están descaradamente dominados por el presidente. Siendo optimistas, se puede considerar que su actividad y sus decisiones han alcanzado cierta independencia.
En otras palabras, el sistema altamente centralizado que utilizaba la ley como un instrumento de preservación del régimen político, social y cultural se ha ido transformando. Es decir, después de un fuerte control de los asuntos públicos y de importancia nacional, incluyendo el funcionamiento del aparato burocrático, se tiene que la tarea del Gobierno se ha ido transformando, diversificando y democratizando.
Históricamente, los mandatarios mexicanos empiezan sus administraciones ejerciendo sus facultades para emprender modificaciones y rediseñar la estructura de la Administración Pública Federal. El más reciente ejemplo son las diversas iniciativas de ley o reforma que el presidente Enrique Peña Nieto ha presentado. Desde Palacio Nacional, en su primer discurso como presidente de México, señaló cuáles iban a ser los ejes de su mandato.3 Dejó claro que para lograr su propósito era indispensable mantener la estabilidad de las instituciones, pero que también era necesario modernizar y reformar el marco regulatorio del país.
La Administración Pública y el poder del Ejecutivo
Retomando prácticas del pasado, antes de tomar posesión Peña Nieto presentó, a través de los senadores del grupo parlamentario del PRI y el PVEM, la iniciativa referente a la creación de un organismo público autónomo denominado Comisión Nacional Anticorrupción4 y la de reforma a la Constitución en materia de transparencia y acceso a la información gubernamental y autonomía de los órganos garantes.5 De igual forma, diputados del PRI y el PVEM presentaron la iniciativa que reformaba y adicionaba diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que no tardó en aprobarse.6
La importancia que adquirieron los temas de competencia económica, telecomunicaciones, mejora regulatoria, corrupción, transparencia y un largo etcétera, se ha visto reflejada en la creación de órganos reguladores sui géneris que no encajan en los modelos comunes de descentralización o desconcentración administrativa. Buena parte de la modernización del Estado se ha llevado a cabo a través de la desconcentración o descentralización de órganos en la Administración Pública, ya sea como técnicas administrativas o como figuras jurídicas. Estas técnicas constituyen un desmantelamiento del poder central, algunas veces justificado y otras no. Uno de los principales argumentos para optar por un órgano desconcentrado o descentralizado es la especialización de la materia. Es decir, el carácter técnico de los asuntos que abordará la Administración Pública requiere de un grado mayor de especialización y autonomía técnica que aquel que podría tener una unidad administrativa simple.
Las decisiones tomadas por el Ejecutivo Federal de impulsar la autonomía constitucional de los órganos garantes del acceso a la información pública y de crear una Comisión Nacional Anticorrupción son consistentes con la tendencia en los gobiernos a quitar facultades a la administración centralizada y encargarlas a órganos u organismos especializados, diseñados ad hoc para realizar las funciones correspondientes. Con las técnicas de descentralización, desconcentración administrativa y autonomía constitucional, la Administración Pública directamente dependiente del Ejecutivo Federal se parece cada vez más a un queso gruyer, con más orificios u orificios de mayor tamaño. En especial, la pérdida de facultades anteriormente otorgadas a las dependencias fortalece la idea de que se ha debilitado la fuerza del presidente.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal reflejan buena parte del ímpetu con el que los mandatarios toman el control del aparato gubernamental (ver Tabla).
No es una novedad que la Constitución mexicana instaure un régimen presidencial, auxiliado por una Administración Pública Federal pensada como un mecanismo para la ejecución de las leyes y la procuración del interés general. Originalmente, se pensaba en una relación de supra– e infra-ordenación con el ciudadano. La actuación de la Administración estaba diseñada para ser de imperio y unilateral. Es decir, no estaba delineada para enfrentar las demandas de un Estado moderno (en el sentido de bienestar social). Sin embargo, los nuevos requerimientos sociales y globales de los últimos 20 años obligaron a dar una nueva interpretación a la función del derecho administrativo y del aparato burocrático.
Por otra parte, considerando que las secretarías de Estado, al ser los órganos constitucionalmente designados para dar funcionamiento a la administración centralizada, es práctica común que los presidentes, recién tomen posesión, realicen los nombramientos correspondientes y las modificaciones a la estructura administrativa. Justamente ahí radica una de las principales prerrogativas del Ejecutivo Federal: en su capacidad de crear y eliminar secretarías y poner y quitar a los titulares de las mismas.
La Tabla muestra la práctica de esa prerrogativa durante los últimos siete sexenios, incluyendo el que acaba de comenzar en 2013, con Enrique Peña Nieto.
La secretaría es un elemento organizativo, una unidad administrativa que comprende un conjunto de facultades o competencias creadas por diversas normas en una materia o ramo específico. En particular, se entiende que una dependencia o secretaría de Estado es un órgano complejo, que puede conformarse a su vez por otros órganos con diferentes características. Por ello, es importante revisar las modificaciones con las que comenzó su gestión el actual presidente. Las reformas a la Ley Orgánica reflejan algunas de las prioridades y preferencias del Ejecutivo Federal en su mandato (ver Gráfica).
Tras la publicación del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”, el 2 de enero de 2013, se realizaron cambios de gran calado y transcendencia al interior del aparato administrativo. Se eliminaron del mapa las secretarías de Seguridad Pública, de la Función Pública y de la Reforma Agraria. Por otra parte, se ha incorporado una nueva dependencia denominada Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
La primera pregunta que surgió después de esta drástica transformación de la Administración Pública es qué sucedería con todas las facultades que tenían las dependencias que desaparecieron. Es evidente que el hecho de que dos dependencias se supriman de la ley que las regula no significa que automáticamente se suministre una solución a las posibles deficiencias que justifiquen esa decisión. Tampoco parece que se esté dando una reinvención de instituciones ni mucho menos que se haya encontrado algún hilo negro innovador. En otras palabras, las necesidades y deficiencias seguirán vigentes de facto, pero ahora las funciones las realizarán funcionarios y estructuras diferentes.
¿Quién se encargará entonces de todo lo que hacían las secretarías de Seguridad Pública y de la Función Pública? Aquí es donde cobra importancia la facultad del Ejecutivo de concentrar funciones y, por lo tanto, concentrar el poder en una secretaría que por naturaleza es el eje central de coordinación con todo el entramado administrativo y con otros poderes. Así, con la reforma se concentra el poder de nuevo. Es así como sale a escena la Secretaría de Gobernación (Segob).
Una modificación relevante de la nueva Ley Orgánica es que amplía las facultades de esta dependencia. Ahora, no solamente el Ejecutivo podrá convocar a todas las demás dependencias y a la Oficina del Ejecutivo a reuniones de gabinete, presidir dichas reuniones y coordinar toda la Administración: la Segob también lo podrá hacer, siempre y cuando sea mediante acuerdo del Ejecutivo. Esta dependencia fue dotada también con las facultades en materia de seguridad y función pública. Estas últimas funciones no las adquirió en su totalidad, pero sí incorporó en gran medida las que tenía la aún existente dependencia del ramo.
En materia de seguridad pública, la Segob ahora preside cuerpos colegiados, dirige todo lo relativo a la Policía Federal, propone programas en materia de seguridad, se encarga de la atención y el registro de víctimas y ejecuta penas, entre otras funciones. La responsabilidad directa recae en la figura del Comisionado, siendo Gobernación la facultada para proponerlo.
En el rubro de la función pública, la Segob se encarga de recursos humanos y licitaciones públicas, Compranet, firma electrónica, servicio profesional de carrera, registro de declaraciones patrimoniales, definición de perfiles de auditores y coordinación política de indicadores para mejorar el desempeño de órganos y servidores. Por otra parte, es importante señalar también que, a pesar de ser algo que se aleja de las facultades que se han mencionado párrafos arriba, los órganos internos de control que dependían de la Función Pública y que se encargaban en mucho de lo referente a la aplicación del sistema de responsabilidades, ahora dependen de cada secretario, y la Segob se queda con unidades de auditoría que se regirán por el sistema de responsabilidades.
Resulta entonces que con esta nueva configuración del aparato administrativo, la Segob tuvo una considerable ampliación de su margen de actuación y tomó mucha más relevancia respecto de las demás. A pesar de la resistencia a llamarla así, lo cierto es que la Segob hoy en día es una “supersecretaría”. Es innegable que está por encima de las demás y que su posicionamiento y reconocimiento en la ley es superior.
Esa es la descripción de lo que, grosso modo, se hizo con la reforma en materia orgánica. Ha quedado claro también que, si bien las facultades de Gobernación son muchas más, también lo será la responsabilidad frente a la sociedad que se ha ido posicionando cada vez más en materia de asuntos públicos.
La Ley Orgánica, como muchas otras leyes o incluso la Constitución, ha tenido muchas reformas; sin embargo, debe quedar claro que estas por sí solas no garantizan que realmente se cumpla con los objetivos planteados. Es decir, las reformas en papel no significan un cambio en la aplicación real. Con esto surge la pregunta: ¿era necesario un cambio tan grande para cerrar la brecha, que ha caracterizado por muchos años a México, entre las leyes e instituciones y su aplicación en la realidad para beneficio de la sociedad? ¿Qué pasará si esto no funciona? ¿Se creará o desprenderá una secretaría de otras secretarías?
No debemos olvidar que, al final, cada uno de los cambios que se hacen tiene un costo en pesos y centavos, y eso lo paga la ciudadanía. Por ello, lo menos que se puede hacer es mantenerla informada sobre los efectos que representan ese cambio de facultades y esa concentración de poder en la Segob, la más cercana al Ejecutivo Federal. Hasta este momento, no sería responsable señalar si está bien o está mal la decisión de esa gran modificación. Por ahora, lo importante es poner en la mesa la relevancia de forma y fondo que tuvo esa decisión.
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1 “Significa conductas, orienta, obliga, funda pretensiones, establece procedimientos e instituciones de tratamiento de conflictos, legitima poderes, etc. En tal sentido lo jurídico existe, es una creación humana.” José Roldán Xopa, Derecho administrativo, Oxford University Press, México, 2008, p. 19.
2 “Esta dominación alcanzó su apogeo durante las administraciones del presidente Echeverría (1970-1976) y López Portillo (1976-1982), en las cuales la burocracia federal se saturó con un crecimiento de numerosas entidades paraestatales, que trataban asuntos que iban desde la transportación aérea comercial hasta la administración de cines”. Roldán, Cossío, López y Pereznieto, Mexican Law, Oxford University Press, 2004.
3 (1) Lograr un México en paz, combatir la impunidad y que prevalezcan la justicia y la paz. (2) Lograr un México incluyente, combatiendo la pobreza y cerrando la brecha de desigualdad social; una sociedad de clase media con equidad y cohesión social. (3) Lograr un México con educación de calidad para todos. (4) Lograr un México próspero, acelerar el crecimiento económico, impulsar todos los motores del crecimiento. (5) Lograr que México sea un actor con responsabilidad global, un país solidario y comprometido con las mejores causas de la humanidad.
4 La iniciativa fue presentada el jueves 15 de noviembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera, con opinión de las Comisiones de Gobernación y de Anticorrupción y Participación Ciudadana.
5 La iniciativa fue presentada el jueves 13 de septiembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Anticorrupción y Participación Ciudadana y de Estudios Legislativos Primera.
6 La iniciativa se presentó el jueves 15 de noviembre de 2012, fue turnada a las Comisiones Unidas de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados. Fue aprobada en esa Cámara el 22 de noviembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Gobernación y de Estudios Legislativos Primera del Senado. Fue aprobada el 6 de diciembre con cambios para la Cámara de Diputados. Los diputados la aprobaron el 13 de diciembre de 2012. Se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013.
7 José López Portillo.
8 Miguel de la Madrid Hurtado.
9 Carlos Salinas de Gortari.
10 Ernesto Zedillo Ponce de León.
11 Vicente Fox Quesada.
12 Felipe Calderón Hinojosa.
13 Enrique Peña Nieto.
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RICARDO CORONA es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO. MANUEL GUADARRAMA es investigador del IMCO.
