Los reflectores están puestos en la legislación energética y la hacendaria. Hay otras iniciativas, sin embargo, que merecen toda nuestra atención, como la que se discute en este artículo. Los autores explican la razón de ser de esta propuesta de reforma, lo que tendría que contener para funcionar correctamente y sus implicaciones, de ningún modo menores.
Mi vaticinio es que acabaremos pagando
a más jubilados que empleados.
Ann Johnson,
alcaldesa de Stokton, California1
Entre el 18 de septiembre de 2012 y el 14 de mayo de 2013 fueron presentadas en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión un total de 11 iniciativas de reformas a nuestra Constitución con las que se busca mejorar la regulación en materia de disciplina financiera para estados y municipios. Dentro de dichas iniciativas se detallan criterios para combatir el problema que ha acaparado las primeras planas de la prensa en los últimos meses: el descontrol en la deuda pública de estados y municipios. Cada vez se hace más evidente que las condiciones en las que hoy por hoy se pueden contratar o ya se han contratado obligaciones financieras, comúnmente deuda pública, propician crisis en los erarios locales.
Al respecto, el 16 de julio de 2013, durante el periodo extraordinario de sesiones de la Cámara de Diputados, fue aprobado el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales mediante el cual se elaboró un solo proyecto de reforma, a partir del análisis de las iniciativas presentadas. Dicho dictamen enfatiza el elemento común de todas las propuestas: la importancia de crear condiciones de sustentabilidad en las finanzas públicas de estados y municipios.
Ahora bien, en este punto es necesario recordar que por sí sola la deuda pública no es mala. Bien utilizada —esto es, convirtiéndola en inversión productiva—, es una herramienta que puede detonar el desarrollo a nivel subnacional. Por desgracia, los Gobiernos estatales y municipales no la han empleado adecuadamente, abusando de sus facultades de contratación en un ambiente de opacidad y provocando un deterioro en sus economías, más que una inyección de capitales.
En este contexto, surgen propuestas que apelan a un control federal más estricto, por ejemplo, que el Congreso de la Unión tenga las facultades para incidir en la contratación de deuda pública. Las iniciativas frecuentemente buscan un control centralizado que impida situaciones como las de los municipios de Acapulco, Naucalpan y Cuernavaca, o de estados como Coahuila, Michoacán, Quintana Roo y Tabasco.
Los problemas
Cabe aclarar que lo que el legislador pretende no es una transposición o transferencia indistinta de facultades entre órdenes de gobierno, al estilo de “tuya, mía, de los dos”, sino que la inminente amenaza de una desestabilización no solo en las finanzas locales, sino inclusive en las federales, obliga a poner en la mesa de discusión el tema de la disciplina financiera.
No obstante, antes de analizar los controles aprobados por los diputados, conviene definir y dimensionar el problema de la deuda pública subnacional. Lo anterior debido a que si ni siquiera se tiene un consenso sobre qué es deuda pública, mucho menos se podrán entender las implicaciones de los controles a estados y municipios.
En principio, podría decirse que la deuda pública abarca todas las asignaciones destinadas a cubrir obligaciones derivadas de la contratación de préstamos, incluyendo la amortización, los intereses, gastos y comisiones, así como las erogaciones relacionadas con la emisión y/o contratación de empréstitos. Esto es, también incluye los adeudos de ejercicios fiscales anteriores (Adefas) y cualquier otra contratación relativa a obligaciones financieras.
A partir de esta definición se pueden analizar los problemas específicos relacionados con la contratación de deuda pública o su mal uso. Así, el primer problema es la baja generación de ingresos propios a nivel estatal y municipal (ver la Gráfica). Para dar una mejor idea, podemos señalar que los recursos obtenidos por todos los estados solo alcanzarían para cubrir el presupuesto anual de Jalisco; a nivel municipal, la generación de recursos propios se encuentra por encima solamente de la de países como Grecia. De esta forma, con niveles más elevados de gastos que de ingresos, el financiamiento obtenido mediante la deuda pública contratada se desvía a cubrir el gasto corriente, lo que desestabiliza las finanzas públicas subnacionales.
Otro problema que se detalla en la justificación de la reforma consiste en que algunos estados y municipios tienen un acceso limitado a la deuda, mientras que otros no, pues hay una falta de control de las tasas de interés que provoca ligereza en el otorgamiento de créditos por parte de la banca privada. En este sentido, el dictamen tiene a bien señalar que existen focos rojos en algunos estados y municipios, pero que el riesgo es generalizado.
Finalmente, uno de los más graves problemas que se ha detectado en relación con la deuda pública es que esta se hereda a las siguientes administraciones. Es decir, la deuda se convierte en un espiral que cada tres o seis años se transmite a las administraciones entrantes, las cuales a su vez adquieren deuda para financiar su gestión, ocasionando situaciones de insolvencia financiera severas.
Las soluciones
Para afrontar el problema y controlar la contratación de obligaciones financieras, las iniciativas de reforma consideran los siguientes modelos: acatar principios de responsabilidad hacendaria, crear reglas de responsabilidad hacendaria, incluir controles constitucionales, aplicar un sistema de sanciones, elaborar bases de contratación, supervisar las obligaciones de las entidades e imponer controles legales y políticos ex ante para el Legislativo y ex post para la fiscalización de recursos. Asimismo, dentro de las propuestas de solución se encontraron las siguientes directrices:
1. Impedir que el destino de los recursos obtenidos a través de deuda sean aplicados al gasto corriente. Es decir, tomando en consideración que la deuda es una herramienta de financiamiento, no hay razón válida para que los estados y municipios pidan dinero prestado para cubrir los gastos del día a día de sus demarcaciones.
2. Incorporar la contratación de deuda pública al sistema de licitación, y asegurar así que se contrate en condiciones de mercado.
3. Establecer las obligaciones financieras desde las constituciones de los estados.
4. Homologar principios y criterios para controlar la deuda.
5. Fijar límites y topes específicos.
6. Crear reglas para la operación de la deuda en condiciones de orden, transparencia y delimitación de responsabilidades, eliminando la subordinación a voluntades personales.
Así, una vez que fueron discutidos esos argumentos, problemas y propuestas de solución, se aprobó el dictamen de reforma constitucional en materia de disciplina financiera de los estados y los municipios para:
• Incluir principios de responsabilidad hacendaria en la ley reglamentaria de deuda pública.
• Facultar al Congreso para elaborar las bases con las que se contraten obligaciones financieras (respetar principios de responsabilidad, límites, registro de deuda, alerta y sanciones ante el incumplimiento de pago).
• Incluir un control político para gobernadores y presidentes municipales en el uso de las facultades de contratación.
• Ampliar el margen de actuación de la Auditoría Superior de la Federación.
• Incluir los ejes de rendición de cuentas y responsabilidades en las constituciones locales.
• Establecer que dos tercios de los legisladores estatales aprueben la contratación de deuda.
• Considerar las condiciones de mercado para contratar deuda.
• Prohibir expresamente la contratación de deuda pública para cubrir gasto corriente.
• Aceptar que los estados puedan dar garantía con el propósito de que los municipios puedan acceder a contratar deuda pública.
• Determinar que la deuda a corto plazo se pague tres meses antes de que termine la gestión.
Consideraciones finales sobre la reforma constitucional
Es evidente la importancia que tiene una reforma constitucional para regular un problema de carácter transversal como lo es la rendición de cuentas en la contratación de obligaciones financieras. El asunto de la deuda pública es particularmente sensible porque impacta en temas como la calidad en la prestación de servicios y la confianza de los contribuyentes. Sin embargo, para efectos de lo que se pretende con esta reforma, y teniendo en cuenta la función de la Constitución,2 basta que se establezcan las pautas que fijen los alcances del contenido de una ley reglamentaria.
Es a partir de esa ley que se deberá regular de manera ordenada y clara la disciplina financiera de estados y municipios. En este sentido, es evidente que la reforma aprobada por los diputados se excede, al incorporar elementos propios de una legislación secundaria. Peor aún, dichos elementos están insertos en artículos transitorios cuya razón de ser es limitada y temporal —lograr la implementación de la reforma sustantiva constitucional—; no están hechos para que se detalle la ley reglamentaria. Por ejemplo, sería propio de la ley reglamentaria establecer los requisitos de información que se deben detallar con motivo de la contratación de deuda, tales como: deudor, acreedor, monto, tasa de interés, plazo, tipo de garantía o fuente de pago. Los criterios que deberá contener la ley reglamentaria se muestran en la Tabla.
Por último, en caso de que esta reforma constitucional en materia de disciplina financiara prospere en el Senado,3 es evidente que uno de los grandes retos estará en la armonización de todas las normas estatales con la ley reglamentaria de disciplina financiera. Solo si se supera ese obstáculo, se estará en posibilidades reales de monitorear y evaluar el nivel de cumplimiento del nuevo marco normativo.
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1 <http://www.lavanguardia.com/economia/20120625/54316360396/stockton-mayor-ciudad-eeuu-declararse-suspension-pagos.html>
2 Para ilustrar los problemas de sobrerregulación véase José Roldán Xopa, Libertad de expresión y equidad ¿La Constitución contra sí misma?, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2011. “La presencia de contradicciones como la descrita es explicable por lo seductor que resulta para la clase política constitucionalizar aspectos que debieran estar en leyes o reglamentos administrativos. Se presenta entonces un fenómeno de constitucionalizar lo ordinario y hacer ordinaria la Constitución. Constitucionalizando se desconstitucionaliza. Se hace una Constitución de reglas más que de principios.”
3 Es necesario recordar que el Senado dictaminó y aprobó un dictamen de reforma constitucional en materia de disciplina financiara, pero la Cámara de Diputados reclamó su turno de origen argumentando que se trataba de temas comprendidos en el artículo 72 inciso h de la Constitución. Habrá que esperar las modificaciones del Senado.
RICARDO CORONA es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO. MANUEL GUADARRAMA es investigador del IMCO.
