Lo que hoy se discute no es solo la autosuficiencia energética de México. El porvenir económico de las nuevas generaciones también tiene que ver con la reforma. Desde este punto de vista, la propuesta más razonable es aquella que trasciende posturas ideológicas y define objetivos de acuerdo a necesidades y tiempos precisos.
En tiempos de cambio hay siempre un choque. Lo moderno traiciona a la historia y a la cultura ancestral y la tradición traiciona siempre a la modernidad.
Orhan Pamuk
Sin duda, la reforma estructural más importante y trascendente para el futuro de la economía mexicana —por sus múltiples efectos potenciales en la tasa de crecimiento económico y la generación de nuevos empleos— es la del sector energético. Una reforma de gran calado (permitir que Pemex pueda asociarse con inversionistas privados para extraer hidrocarburos en yacimientos no convencionales, esto es, petróleo en aguas profundas y ultraprofundas, así como crudo y gas de rocas de lutitas en tierra) aseguraría la autosuficiencia energética de México para las siguientes décadas, generaría más recursos para el fisco y, sobre todo, permitiría la creación de un fondo soberano de inversiones (similar al que existe en Noruega, que equivale a 1.5 veces el valor de su PIB), el cual beneficiaría a las futuras generaciones con la renta petrolera.
Ahora bien, y esta es la pregunta central del debate entre conservadores y reformistas, ¿por qué Pemex tendría que asociarse con empresas privadas nacionales y extranjeras para explotar los yacimientos petrolíferos no convencionales, en lugar de hacerlo por cuenta propia, como lo ha hecho hasta ahora? La respuesta es muy sencilla: Pemex no cuenta con la tecnología, los recursos financieros y los recursos humanos que se requieren para ello. La explotación de yacimientos convencionales en tierra y aguas someras, en los cuales Pemex ha operado desde su fundación en 1938, está concluyendo, pues los yacimientos de “fácil” explotación han entrado en una fase de rápido agotamiento, al igual que en otras partes del mundo.
Para ilustrar lo anterior, baste decir que entre octubre de 2004 —cuando la producción petrolera alcanzó su máximo histórico de 3 mil 451 millones de barriles diarios— y junio del presente año, se registra una caída de 27%. En consecuencia, la exportación de petróleo crudo pasó de 2 mil 141 millones de barriles diarios en diciembre de 2003
—cifra récord— a solo mil 90 millones en junio de 2013; esto es, cayó casi 50%. Si las finanzas públicas no han enfrentado en los últimos años una severa crisis por el abrupto descenso en los volúmenes de petróleo exportado, es debido a que en el mercado internacional el precio del barril de la mezcla mexicana de crudo se elevó 300% entre 2003 y 2013, al pasar de 25 a 100 dólares en promedio.
Ante el evidente deterioro de la prospectiva de la industria petrolera nacional —pese al potencial que tiene México para convertirse en uno de los principales países productores de petróleo y gas en el mundo—, el 12 de agosto pasado el presidente Enrique Peña Nieto envió al Congreso de la Unión una propuesta de reforma energética. El Partido Acción Nacional (PAN) había presentado la suya unas semanas antes y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) lo hizo unos días después.
De las tres propuestas de reforma energética presentadas al Senado de la República, la del PAN es sin duda la más progresista en cuanto a apertura a la competencia se refiere, pues propone reformas a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política para permitir “un régimen de concesiones para la exploración y producción de hidrocarburos (petróleo, gas, shale gas y shale oil) en donde participarían Pemex, empresas privadas y empresas público-privadas”.
Por su parte, la propuesta del pri es moderada, ya que mantiene la prohibición de otorgar “concesiones” a los particulares y propone cambios solo a los artículos 27 y 28 de la Constitución, para que el Gobierno Federal pueda celebrar “contratos de utilidad compartida” con Pemex y con empresas del sector privado para la extracción de petróleo y gas.
Finalmente, la propuesta del PRD es conservadora, ya que considera que con la sola reorganización administrativa de Pemex (autonomías de gestión y presupuestal, así como cambios en su régimen fiscal) y la modificación de 12 artículos secundarios se podría incrementar la producción de petróleo y gas. Como este partido político rechaza tajantemente cualquier posibilidad de participación del capital privado en las tareas de extracción de petróleo y gas —para mantener el espíritu nacionalista de Lázaro Cárdenas, quien expropió los activos de las compañías petroleras extranjeras en 1938—, no contempla cambio alguno en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución. Finalmente, en las tres propuestas de reforma energética se establece con toda claridad que la Nación es la única propietaria de los hidrocarburos y que Pemex seguiría siendo una empresa propiedad del Estado mexicano.
De las tres propuestas de reforma energética, la que tiene un mayor potencial es la del pan, pues resulta más atractiva para los inversionistas nacionales y extranjeros, dado el esquema de “concesiones”. Bajo este esquema, la tasa de regalía y los impuestos que integren el régimen fiscal serían la clave para atraer inversión y tecnología. En esta propuesta, el pan prevé que podrían ingresar al país entre 20 y 30 mil millones de dólares adicionales cada año por concepto de inversión extranjera, que la economía nacional experimentaría un crecimiento adicional de entre 1 y 2% al año, y que se generarían 100 mil empleos adicionales y bien remunerados cada año. Además, el pan considera que con su propuesta se alcanzaría la independencia energética y se reduciría el costo de la energía eléctrica hasta en 40 por ciento.
Por su parte, la propuesta enviada al Senado de la República por el Ejecutivo es menos ambiciosa, ya que la fórmula de “contratos de utilidad compartida” no es tan atractiva para el sector privado. En esta propuesta, se considera que en 2018 la economía mexicana crecería un punto adicional y en 2025 alrededor de dos puntos porcentuales más de lo originalmente previsto. Lo anterior permitiría la creación de alrededor de 500 mil empleos adicionales en lo que resta del sexenio y de 2.5 millones adicionales entre 2019 y 2025. Además, esta reforma permitiría que los precios de la luz y el gas disminuyeran. De acuerdo con la reforma que apoya el pri, se pretende que la producción promedio de petróleo pase de 2.5 millones de barriles diarios en 2013 a 3 millones en 2018 y a 3.5 millones en 2025. En el caso del gas natural, la meta es que la producción promedio aumente de 5.7 mil millones de pies cúbicos diarios en 2013 a 8 mil millones en 2018 y a 10.4 mil millones en 2025.
Finalmente, la propuesta de reforma energética con un menor impacto potencial en la economía es la anunciada por el prd, dado que Pemex no tiene la tecnología ni la capacidad financiera que se requieren para explotar campos de aguas profundas o sitios terrestres técnicamente difíciles, al menos no en el corto y mediano plazos, a pesar de que para ello proponga la reducción gradual de la tasa de derechos que la empresa paraestatal entrega a la hacienda pública de 70 a 62.5% entre 2014 y 2018. Ante lo anterior, solo quedaría la opción del endeudamiento externo. Además, faltaría resolver el problema del acceso a la tecnología de punta, la cual no se vende, y la capacitación de los recursos humanos necesarios para realizar dichas tareas, lo cual lleva tiempo y cuesta dinero, ya que se requiere de profesionistas muy especializados.
Plantear la discusión de la reforma energética en términos únicamente ideológicos (soberanía nacional e independencia económica) y no en términos de la tecnología y de los recursos financieros que se requieren para poder maximizar el valor de la renta petrolera, puede anular la oportunidad de que el país dé un salto cuántico e inaugure una nueva etapa de crecimiento económico elevado y sostenido, así como otra de desarrollo social en la cual la pobreza y la desigualdad disminuyan —en el país hay municipios con niveles de desarrollo equiparables a los del África subsahariana.
Por ello, debatir si se debe permitir o no la participación del sector privado en el desarrollo del sector energético nacional resulta, a estas alturas, una discusión estéril. En ningún país del mundo —incluyendo Cuba, Corea del Norte, Irán y Arabia Saudita— se impide la participación de los particulares en las tareas de exploración y explotación del petróleo. México es, de hecho, el país más cerrado del mundo en el campo de la energía, ya que las tareas de exploración, explotación, refinación, transporte, distribución, almacenamiento y venta de hidrocarburos están en manos de un monopolio estatal: Pemex. El resultado es que cada día se importa más gasolina, gas natural y diversos productos petrolíferos. De no revertirse rápidamente la caída en la producción petrolera, es factible que en unos cuantos años el país no solo deje de exportar hidrocarburos, sino que empiece a importarlos de otros países, lo que desequilibraría la balanza de pagos y originaría una caída brutal en los ingresos públicos.
Gracias a los avances tecnológicos de los últimos años, Estados Unidos y Canadá están explotando sus vastos recursos no convencionales (petróleo en aguas profundas y aceite y gas en rocas de lutitas en tierra), de tal manera que se prevé que en unos cuantos años la producción conjunta de estos dos países supere la del Medio Oriente, convirtiendo así a Norteamérica en la región productora de energía más importante del mundo. El hecho de disponer de energía abundante y barata está permitiendo a Estados Unidos y Canadá mejorar sus índices de productividad y competitividad, lo que ha propiciado un proceso de reindustrialización. Un buen porcentaje de empresas norteamericanas que operan en China están considerando transferir parte de sus operaciones del país asiático hacia Estados Unidos.
En resumen, la transformación del sector energético permitirá que la economía de México inaugure una etapa de crecimiento alto y sostenido, con la consecuente generación de miles de nuevos empleos. El Centro de Análisis Macroeconómico (Camacro) prevé —bajo el supuesto de que la reforma energética presentada por el Ejecutivo Federal sea aprobada antes de terminar el año— tasas reales de crecimiento de la economía nacional superiores al 5% a partir de 2016, lo que posibilitaría la generación de 7.8 millones de nuevos empleos entre 2014 y 2020. De esta manera, la tasa de ocupación parcial y desocupación disminuiría como porcentaje de la población económicamente activa de 11.6% en 2013 a 7.3% en 2020. Por otra parte, estima que los flujos anuales de inversión extranjera directa a partir de 2020 serían superiores a los 50 mil millones de dólares (ver Gráfica).
Aun cuando se aprobara la reforma energética, el Camacro proyecta que el repunte de la producción de petróleo crudo se daría hasta finales de la presente década, dado el tiempo que lleva la planeación y ejecución de los proyectos de exploración y extracción de petróleo en aguas profundas y en rocas de lutitas. En consecuencia, prevé que en 2020 la producción de petróleo ascendería a solo 2.7 millones de barriles diarios en promedio, por lo que el volumen de crudo a exportar sería de únicamente mil 149 millones de barriles diarios. Sería hasta la década de los 2030 cuando se lograría incrementar la producción de petróleo y gas en forma significativa.
Como resultado del mayor crecimiento de la economía y del empleo, el Camacro calcula que el número de pobres en el país descendería de 62.8 millones en 2013 a 46.6 millones en 2020, lo que implicaría, como porcentaje del total de la población, una disminución de la pobreza de 53 a 36.6%. Finalmente, este centro de análisis estima que la desigualdad social en el país mejoraría gradualmente; el índice de Gini (para el ingreso total) pasaría de 0.441 en 2013 a 0.426 en 2020. Lo anterior supone que la reforma hacendaria —la madre de todas las reformas— también sea aprobada antes de que concluya el año; solo con la implementación de un régimen fiscal progresivo (no regresivo, como el actual) sería factible mejorar la distribución del ingreso nacional. La reforma del sistema hacendario —gasto público y régimen fiscal— es fundamental para poder redistribuir el ingreso nacional y corregir la desigualdad social.
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RICARDO PELTIER SAN PEDRO es sociólogo egresado de la UNAM y director general del Centro de Análisis Macroeconómico (Camacro).
