En las últimas décadas, los cambios que hemos experimentado como nación, a raíz de una serie de reformas de gran calado, han modificado la estructura y las relaciones del poder político. Con el fin de identificar los ejes legales sobre los que ha transitado México en su proceso democratizador, Este País sostuvo conversaciones con tres destacados juristas: Rafael Estrada Michel, doctor en Historia del Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca y director general del Instituto Nacional de Ciencias Penales; Javier Quijano Baz, doctor en Derecho por la UNAM y socio de Quijano, Cortina y De la Torre Abogados, y Pedro Salazar Ugarte, doctor en Filosofía Política por la Universidad de Turín e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. ARM
ARIEL RUIZ MONDRAGÓN (ARM): ¿Cuáles han sido las principales transformaciones constitucionales y legales que han modificado la estructura del poder en México a raíz de nuestro proceso de cambio político?
RAFAEL ESTRADA MICHEL (REM): Un cambio importantísimo es el que se dio en 1995: el presidente Ernesto Zedillo supo ver con mucha claridad que el eje de la transformación en términos de paridad entre los poderes pasaba por el Poder Judicial, por la necesidad de hacer de este un órgano de control de la constitucionalidad.
Quizá fue muy ecléctica la reforma: tenemos una Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que, a la vez, es un tribunal constitucional o de constitucionalidad y una suprema corte en el sentido más angloamericano. Pero aun así, la reforma fue importantísima porque hizo que el Poder Judicial de la Federación se convirtiera en un actor relevante del cambio político en el país. Un poco antes se había dado la reforma para la creación del sistema del ombudsman, que también fue muy importante, entre otras cosas porque culturalmente puso en la palestra el concepto de los derechos humanos no solo como algo más que favorecer los derechos de los procesados, sino como un asunto mucho más integral y holístico, con la transformación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en un órgano constitucional autónomo. Con la incorporación a esta categoría también del Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Trife), creo que hubo una serie de reformas estructurales enormes, cuya trascendencia en aquel entonces ni siquiera alcanzábamos a notar ni a predecir, por supuesto, y que hoy han dado un cauce jurisdiccionalista y de autonomía frente a los poderes Ejecutivo y Legislativo a órganos de la mayor relevancia para el control político y jurídico en el país, con un sentido de justicia constitucional.
Estas reformas fueron muy importantes en los años noventa, y se vieron complementadas en los pasados 12 años por dos más que me parecen absolutamente estructurales: la primera, de 2008, para la instrumentación de un nuevo Sistema de Justicia Penal, que convierte nuestra Constitución en un aparato mucho más de principios y de valores que son, a su vez, actualizables por la vía del control jurisdiccional (de ahí la importancia de la reforma de 1995, que nos dio la posibilidad de tener operadores jurídicos que nos digan qué es el derecho desde una posición axiológica, principalista) y del establecimiento del Sistema Acusatorio Adversarial (mal llamado “de los juicios orales”, porque no se reduce a estos).
La segunda, la reforma constitucional de 2011 a todo nuestro esquema de derechos humanos, que establece que estos son preestatales —se nos reconocen, antes que otorgarse como meras garantías— y que establece también el control de la convencionalidad; es decir, incorpora, ya sin ningún tipo de ambages, los tratados internacionales en materia de derechos humanos que ha suscrito el país como principios que norman la actividad garantista de los derechos fundamentales. Así, todas las autoridades están obligadas a cumplir, respetar, promover, garantizar estos derechos fundamentales con la adición, importantísima, de que todo tiene que interpretarse pro dignitate, pro persona: siempre la interpretación más favorable a la dignidad humana es la que prevalece.
Así, ha habido una serie de cambios institucionales, estructurales y culturales que se han ido concatenando para poder hablar de una transición política que está llegando a un puerto: el de una Constitución mucho más entendida como un sistema de valores y principios que como un mero conjunto de reglas y de normas.
JAVIER QUIJANO BAZ (JQB): Primero habría que preguntarnos qué debemos entender por “nuestro proceso de cambio político”. Parece que con la pregunta se alude a una auténtica transformación que usted da por sentada; yo pregunto: ¿habrá habido algún cambio político o no lo habrá habido?
Hay quienes piensan que la alternancia que significó la llegada del Partido Acción Nacional (PAN) al Poder Ejecutivo es un cambio político, pero yo pienso que no. Simplemente se dio esa alternancia y lamentablemente parece que fue una mera incidencia, una mera coyuntura. Y hay muchos que identifican los dos partidos que han ocupado la Presidencia como uno solo, e incluso se les llega a decir “el PRIAN”, que son una y la misma cosa, en cuyo caso no habría tal alternancia siquiera, y menos aún un cambio político. Así que, sinceramente, no creo que hayamos experimentado un cambio político por el solo hecho de la alternancia.
Ciertamente hemos visto algún cambio en cuanto a las fuerzas en el Poder Legislativo desde el año 1997 e incluso desde antes, cuando el Partido Revolucionario Institucional (PRI) dejó de tener la mayoría necesaria para reformar a su antojo la Constitución Política y tuvo la necesidad de hacer ciertas negociaciones con un PAN que entonces era más fuerte que hoy, y con una izquierda muy desorganizada como siempre, muy desleída y muy difuminada. Allí hubo un pequeño cambio.
También se dio otro en 1994 en el Poder Judicial, cuando prácticamente se lo cercenó y durante un mes el país vivió sin ese poder: se jubiló a los ministros integrantes de la SCJN, que en aquel entonces tenía 25 miembros, y se pasó a una nueva integración de 11, funcionando en dos salas formadas por 5 miembros cada una, y el presidente como integrante del Pleno.
Allí sí hubo un cambio importante que debemos a la decisión política de Ernesto Zedillo (un economista, por cierto, no un jurista, que tuvo la capacidad para comprender que la autonomía del Poder Judicial era fundamental), algo que yo siempre he reconocido. Realmente ha habido una cierta autonomía a partir de 1994, lo que se llama la “novena época de la Corte Suprema” de nuestro país, en donde la designación de los ministros, si bien sigue siendo del Poder Ejecutivo a través de las famosas ternas y con la intervención del Senado, ya no es una simple decisión unilateral y caprichosa del presidente en turno.
Asimismo, ha habido algunas modificaciones legales, a la Constitución y a la Ley de Amparo, para establecer métodos de protección a la federación y a la autonomía de los poderes y municipios.
En el tema de los niveles de poder, con el establecimiento de las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad se ha avanzado un buen trecho, pero no como para decir que se integra un cambio político en el sentido radical.
PEDRO SALAZAR UGARTE (PSU): Yo diría que hay dos vertientes en las que se debe abordar esta pregunta. Una tiene que ver con la construcción constitucional, legal, administrativa e incluso jurisdiccional de instituciones orientadas a permitir la competencia política en clave democrática. En ese sentido se trata de un conjunto de reformas principalmente de carácter electoral, que tuvieron su inicio en 1977, que continuaron en 1986, 1990 y 1991, 1994, 1996 e incluso 2007, y que fueron adecuando las reglas de competencia que han permitido el fortalecimiento de un sistema de partidos competitivo y plural.
Por otro lado, está la creación de las instituciones electorales, como el IFE y el Trife en el ámbito federal, y los órganos correspondientes en las entidades federativas, que permitieron al país transitar políticamente en el sentido de la democracia. Creo que allí se encuentra una ruta muy importante de transformaciones institucionales que tienen su origen en la Constitución, pero que se van traduciendo también en leyes secundarias y en instituciones de garantía en el ámbito administrativo y jurisdiccional.
En la otra vertiente hay un conjunto de instituciones que ya no transcurren por la línea de la democratización sino por la de los mecanismos de control del poder y, en algunos casos, de ampliación de los derechos y las garantías de las personas. Pienso, por un lado, en el fortalecimiento de los órganos de garantía jurisdiccionales de los derechos de las personas, en particular en las transformaciones que desde los años noventa tuvieron lugar en el ámbito de la SCJN y del Poder Judicial federal en general. Y pienso también en la creación de un conjunto de órganos autónomos, en particular en las comisiones de derechos humanos, en consejos como el Nacional para Prevenir la Discriminación; de institutos como el Federal de Acceso a la Información Pública, IFAI (que está en vías de obtener su autonomía), y que son instancias de garantía no jurisdiccionales, algunas con autonomía constitucional y otras no, pero que tienen como función específica el reforzar la garantía de los derechos. Creo que esas instancias son las que fueron abriendo brecha para dos reformas constitucionales en las materias de derechos humanos y amparo, que tienen por finalidad específica precisamente apuntalar el constitucionalismo de los derechos en México.
Considero que estas dos rutas —la de la democratización y la de la construcción de un Estado constitucional de derechos— han sido las que han abierto el camino para la transformación de las relaciones de poder en el país. No pienso solamente en la dimensión de los poderes públicos, sino también en la dimensión de la relación del poder que existe entre las personas, los gobernados y el Estado. Aunque en algunos casos todavía no hemos podido palpar los resultados prácticos de estas reformas, ambas rutas orientan el diseño del Estado mexicano hacia lo que se conoce como el modelo democrático constitucional.
ARM: Con la democratización del país, ¿cómo se han transformado las relaciones entre los poderes de la Unión?
REM: Creo que las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial están claramente transformadas. Desde este punto de vista, la reciente reforma constitucional en materia de juicio de amparo lo que viene a decir es, también y con toda claridad, que el Poder Judicial de la Federación (no solo la SCJN) tiene la obligación de controlar en términos constitucionales lo que se derive del obrar legislativo; es decir, controla la constitucionalidad de las leyes, con efectos generales en algunas ocasiones y bajo ciertos requisitos. Esa relación del Poder Judicial como controlador del Legislativo (que nos costó 200 años llegar a establecer cabalmente) es ahora una relación que no se discute, cuando menos no en términos constitucionales.
Por supuesto que la función del Poder Judicial como controlador del ejercicio del poder político desde el punto de vista de la administración pública del Poder Ejecutivo también es evidente, y es a lo que se ha llamado “el protagonismo de la Suprema Corte”. Aunque no hemos caído en el exceso, en mi concepto, de un “gobierno de jueces”, sí hay un control del Gobierno y de la administración por parte de los jueces, que me parece es ya un camino sin retorno. Hacia allá ha avanzado la transición mexicana, y lo ha hecho en un término no solo democrático sino también constitucional, que no es lo mismo. Los jueces, entre otras cosas, están para evitar los excesos de las mayorías, y desde luego para que la unanimidad —suponiendo que fuera alcanzable— no se traduzca en abuso de poder.
Entonces, desde ese punto de vista, las relaciones de los poderes están muy claras: hay un árbitro, un poder neutro, moderador, que cada vez influye más vía controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y juicios de amparo en la toma de las decisiones fundamentales del Estado mexicano.
Tenemos además la relación espinosísima entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, cada vez más complicada. Es claro, desde aquella reforma del sexenio del presidente Vicente Fox por la que se dio la posibilidad de que la cámara baja modificara el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, que los diputados han determinado a dónde va el dinero, y quien hace esto en buena medida gobierna —sin responsabilidades administrativas.
Entonces, allí tenemos un punto de inflexión que, en mi concepto, todavía no acabamos de superar. Se ha discutido mucho el veto, precisamente, y la SCJN resolvió el espinoso asunto del veto presidencial a las modificaciones al Presupuesto de Egresos. Pero seguimos discutiendo qué está pasando allí, si tenemos un Gobierno ya no solo con matices parlamentarios sino plenamente parlamentario en lo presupuestal.
También hay que recordar la enorme cantidad de funcionarios que son designados, sobre todo, por el Senado de la República. Hay funcionarios que cumplen funciones ejecutivas que son designados o ratificados por los senadores, y en ese sentido también se ejerce una potestad de gobierno. Huelga decir que allí las relaciones han sido muy tirantes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.
Pero también hay que rescatar lo interesante que ha sido la cooperación necesaria entre esos dos poderes. El haber hecho de los parlamentarios mexicanos auténticas fuerzas representativas de intereses, y que estos sean distintos de los intereses del presidente de la República, ha dado cauce al proceso político en el país, y lo ha dado en un sentido democrático. La transición sí ha fluido por allí.
JQB: Usted habla de la democratización del país dándola por supuesta, y eso también habría que analizarlo, porque la creación del IFE y del Trife como instituciones autónomas ciertamente ha sido un avance en ese sentido, pero tampoco integran un cambio y no podría decirse que se ha llegado a una democratización, porque hemos visto los problemas graves que a ese respecto hemos afrontado: un fraude en el proceso electoral de 2006, que hizo perder al candidato triunfador, quien apareció como perdedor cuando tuvo una votación mayoritaria no reconocida, y luego, en el proceso de 2012, ya vimos también la corrupción de la democratización por la intervención de los medios, del dinero y la compra del voto. Entonces, me parece que hablar de cambio y democratización como algo consolidado es relativo.
Ciertamente, el Poder Ejecutivo ha perdido un poco de fuerza pero, por lo que vemos, está en el proceso de recuperarla. Todo indica que así será con el retorno del pri más puro, más auténtico y clásico a la Presidencia de la República. Estamos viendo ya la influencia del Ejecutivo en el Legislativo, aun cuando no se tenga la mayoría para la reforma constitucional, pero creo que hay ese riesgo de retroceso.
PSU: La transformación en este ámbito es de gran calado. De un lado tenemos a un Poder Judicial federal encabezado por una SCJN con un ámbito de autonomía y de independencia que era impensable en el sistema de partido hegemónico, en el contexto del México autoritario. Creo que ese Poder ha ganado en autonomía, en independencia, y también, paulatinamente, ha venido madurando hacia la conformación de un verdadero tribunal constitucional y de un auténtico sistema de justicia constitucional en el país. Creo que allí todavía falta mucho por hacer, pero contamos con un Poder Judicial federal sustantivamente distinto al del pasado, y que opera hoy bajo premisas, lógicas y capacidades muy distintas a las del México predemocrático.
De igual forma, sobre todo a partir de 1997, el Poder Legislativo se ha vuelto una instancia de recreación de la pluralidad nacional, de negociación, diálogo y confrontación políticas; por un lado, ha adquirido un protagonismo muy relevante en la configuración de las normas colectivas y, por otro, se ha convertido en un contrapeso cada vez más fuerte y sólido frente al Poder Ejecutivo.
En ese sentido, creo que el Poder Ejecutivo, al menos desde el punto de vista del diseño institucional y de las prácticas políticas durante el proceso de democratización, fue perdiendo muchas de las potestades con las que contaba en el pasado (aquellas que Jorge Carpizo denominó “facultades metaconstitucionales del presidente”). Si nos fijamos en la operación del sistema político actual, encontraremos que muchas de esas potestades ahora ya están distribuidas también entre las otras dos franjas del poder. Esto se refleja en rutinas y dinámicas palpables; por ejemplo, en las acciones de inconstitucionalidad que van del Poder Legislativo a la SCJN, para dirimir conflictos en los cuales hay duda sobre la legitimidad de algunas decisiones, y sobre todo en las controversias de constitucionalidad, que de nuevo son recursos que permiten controvertir las decisiones de los distintos poderes, en este caso las del Poder Ejecutivo, y cuya resolución es responsabilidad de la SCJN.
Creo que es una buena manera de mirar cómo hay una transformación no solo en el diseño institucional sino en las dinámicas de equilibrio de poder en el ámbito de los tres poderes nacionales.
ARM: ¿Cuáles son las principales modificaciones que ha habido en las relaciones entre los tres niveles de gobierno en los últimos años?
REM: Es muy curioso porque de repente nos manifestamos nostálgicos de algunas cosas insostenibles en un Estado constitucional, plural, democrático, de derecho. Decimos: “Es que antes los gobernadores estaban controlados por el Poder Ejecutivo federal; el presidente de la República colocaba y, mediante el expediente de la desaparición de poderes, incluso podía remover gobernadores”. Me parece que hay que reconocer que es un gran avance, cuando menos en el plano cultural, el que eso ya no ocurra, y que si llegara a pasar, sería en medio de un gran escándalo.
Nos han faltado contrapesos en los órdenes locales, no cabe la menor duda. A nivel estatal, los tribunales superiores de los estados podrían transformarse en un contrapeso equivalente al que tiene el Poder Judicial sobre el Ejecutivo federal, pero en muy buena medida esto no ha ocurrido en muchos estados de la federación. Falta también el contrapeso de las legislaturas locales, que no son tan fuertes como nos puede parecer el Congreso de la Unión. Muchas veces no hay un Gobierno dividido, y pareciera que el gobernador hace y deshace. Pero lo que no podemos hacer es darnos el lujo de pensar que la solución pasa por volver al viejo control desde el centro.
Hay otro contrapeso importantísimo que también la miopía de la transición y de sus grandes temas nos ha impedido ver, que es el contrapeso municipal. El orden de gobierno municipal tiende, entre otras cosas, a contrapesar el poder genérico del gobernador, de los poderes de todo el estado, con las capacidades de autogestión de las comunidades mucho más reducidas. El municipio sigue siendo una parte fundamental de nuestro esquema constitucional y el gran olvidado del propio esquema. Y me refiero a temas no solo del día a día, de los servicios, sino a temas de más largo aliento, como pueden ser las policías municipales y la procuración de justicia en el nivel municipal (hace mucho tiempo que no tenemos propiamente jueces en el nivel municipal).
Los ayuntamientos podrían ejercer un contrapeso muy adecuado desde las comunidades de base hacia los poderes de todo el estado, y la verdad es que eso no ha ocurrido. Sigue siendo difícil que el gobernador no se vea a sí mismo no solo como un coordinador sino como un jefe de los cabildos y de los ayuntamientos, y eso es un gran error. La gran experiencia de gobierno colectivo en el país desde 1917, por lo menos (yo diría que desde 1812), es la que se ha dado en los municipios a través, obviamente, de ayuntamientos, de cabildos, donde, si lo ves desapasionadamente, no ha habido presidencialismo sino un alcalde muchas veces contrapesado por regidores y síndicos. Se dice fácil, pero allí hay gobierno colectivo; ¿podríamos transpolar esa experiencia de gobierno a otros órdenes del Gobierno mexicano? Es parte de las preguntas de la transición inacabada.
JQB: Lo que pienso es que, efectivamente, se dio un cambio de coordinación y de relación de fuerzas políticas por el decaimiento del poder omnímodo del pri con Ernesto Zedillo y luego con los dos sexenios panistas, lo que produjo un desequilibrio de fuerzas que dio mayor autonomía a los poderes estatales en perjuicio de la Federación y de los municipios. Los gobernadores se erigieron en señores y en caudillos, haciendo y deshaciendo en sus presupuestos, en su manejo libérrimo (si no ilegal, muchas veces sí fuera de todo control y fuera de toda normatividad), comprometiendo, con la deuda de sus estados, el futuro de las generaciones. Parece que eso empieza a corregirse: es uno de los programas fundamentales de la Secretaría de Hacienda, lo que sería magnífico.
PSU: La gran ausente es una verdadera reforma, una revisión del federalismo mexicano desde el punto de vista institucional; es decir, las transformaciones en este ámbito han tenido lugar por las vías política y práctica, y no por la vía del rediseño y el repensamiento del federalismo mexicano que, creo, es uno de los grandes pendientes.
Sí ha habido una transformación palpable que viene acompañada de la pluralidad política. El hecho de que la democratización haya recreado la pluralidad política existente en el país en los distintos niveles de gobierno —lo que ha generado en muchas entidades, aunque todavía no en todas, fenómenos de alternancia en el poder y de activación de los poderes legislativos estatales— sin duda ha forzado a los poderes centrales (en particular la presidencia de la República) a cambiar sus dinámicas y sus estrategias de relación con los poderes estatales. Creo que, en ese sentido, se ha activado una suerte de división del poder también de carácter vertical y no solamente de carácter horizontal, que viene acompañada de la rutina de la democratización.
No obstante esto, en el ámbito político de las entidades federativas se ha generado una suerte de autonomía (algunos autores hablan de “feudalización”, pero no me gusta el término) que ha reproducido dinámicas y lógicas profundamente autoritarias en algunos estados del país. Es decir, a la vez que la democratización liberalizó la política a nivel federal, generó las condiciones que han permitido que algunos poderes estatales, y en algunos casos municipales, funcionen bajo lógicas refractarias de las dinámicas democráticas.
Creo que ese es un dato interesante e importante, porque el gran desafío es llevar la democratización y el constitucionalismo de los derechos a todo el país, lo que empieza por esas esferas en las que las personas tienen mayor relación con el poder, como las municipales y las estatales.
ARM: El fortalecimiento que estamos observando hoy de la figura presidencial, ¿es sostenible o coyuntural?
REM: Primero quiero decir que el sistema presidencial es un imperativo de la Constitución de Querétaro; no el presidencialismo, pero sí el sistema presidencial. En ese sentido, nuestro presidente es una figura sólida y fuerte por mandato del Constituyente, y lo es, entre otras cosas, porque está separado prácticamente de manera total de los otros dos poderes. Las relaciones que hay son de coordinación, de diálogo, hay vasos comunicantes y el Poder Legislativo nombra algunos funcionarios de la estructura de la Administración Pública, pero nada más.
En ese sentido, la fortaleza de un Ejecutivo federal sí depende de las capacidades de diálogo político y de interacción con los otros actores relevantes del sistema. Pero no es coyuntural: cumple con su función como cabeza de la Administración Pública y como guía de toda la actividad política del Poder Ejecutivo cuando realiza aquellas interacciones de manera sólida. Es un presidente fuerte, más que un presidente sólido, si cumple con sus funciones, y esto no es coyuntural.
Lo que sí sería coyuntural y, a mi manera de ver, indeseable, es un presidencialismo que nos volviera a colocar en aquellos viejísimos ejercicios que Jorge Carpizo sistematizó con la expresión de “facultades metaconstitucionales”. Eso sí sería coyuntural; podría ser de muy largo aliento y de muy largo alcance, pero sería coyuntural y, por supuesto, extraconstitucional, inconstitucional, porque estaría saliéndose del esquema que le está marcando la Constitución.
Pero, hoy por hoy, nuestro esquema constitucional, aun con todas las reformas a las que ya me he referido, sigue estableciendo la necesidad de tener un Ejecutivo unipersonal, vigoroso, pronto en la respuesta y, por lo tanto, un Ejecutivo sólido. Eso no es coyuntural sino constitucional.
JQB: Yo creo que será sostenible, que se irá reforzando a medida que pasen los meses próximos. Quizás el riesgo es que se caiga en un poder más fuerte, más hegemónico, más controlador por parte del Ejecutivo, y se vuelva al estado anterior en una especie de restauración plena. Ese es mi temor, pero esperemos que esté yo equivocado y no suceda esto.
PSU: Su explicación es, sobre todo, de carácter político y simbólico; es decir, el fortalecimiento que hoy, al menos en apariencia, ha logrado el titular del Poder Ejecutivo depende de la coyuntura política en la que se inserta la toma de mando, así como de las decisiones políticas que él y su Gobierno han emprendido y que tienen que ver, por un lado, con la apertura a la negociación con otras fuerzas políticas en el país y, por el otro, con el ejercicio de facultades que le otorga la Constitución al presidente de la República y que han tenido un gran impacto en la opinión pública, como es el caso de la detención de Elba Esther Gordillo.
Hay una coyuntura que permite decisiones políticas que, en efecto, se han llevado a cabo, y que se han traducido en un reposicionamiento del Poder Ejecutivo, en concreto del presidente de la República, ante la opinión pública nacional. Pero no debemos perder de vista que la estructura del poder en México es considerablemente distinta de la que caracterizaba al sistema de partido hegemónico; que la distribución del poder en el país es, al menos hasta el día de hoy, radicalmente diferente a la que, en otros momentos, le permitía al presidente de la República controlar a los poderes Legislativo y Judicial, así como, si no a la totalidad, a gran parte de los gobernadores del país. Hoy, el presidente de la República encuentra oposición en el Poder Legislativo (no tiene mayoría absoluta en ninguna de las dos cámaras) y en el Poder Judicial (que opera bajo reglas de autonomía e independencia); encuentra resistencias y debe tender puentes de negociación con los gobernadores de distintas entidades federativas, incluso de las gobernadas por su propio partido; tiene que lidiar con un jefe de Gobierno que procede de una fuerza política distinta a la suya, y tiene que sortear los contrapesos y los controles que provienen de organismos autónomos como las comisiones de derechos humanos, como el IFAI, además de que no controla la rama de la organización electoral.
Desde este punto de vista, el fortalecimiento presidencial que hoy vemos depende de las capacidades de gestión política, pero no de un reacomodo o una recuperación del control de las instituciones del Estado mexicano. Por lo mismo, dependerá de la habilidad política del presidente y su Gobierno, del alineamiento de las otras fuerzas políticas y, sin duda, también del voto de los ciudadanos en la elección intermedia.
Tengo para mí que la democratización en el país es un hecho que no será remontado fácilmente, y que no será relegado por este proceso coyuntural de fortalecimiento presidencial.
ARM: ¿Cuáles son las principales modificaciones que hoy se pueden procurar para ampliar el poder de los ciudadanos?
REM: Hay una primerísima que por ningún motivo podemos permitir que se quede en el tintero: la reelección inmediata de legisladores y funcionarios de la administración municipal. Esto fortalecería la toma de decisiones de estos órganos al procurar su profesionalización y también facilitaría la rendición de cuentas por parte de los funcionarios hacia sus electores. Haría muy difícil que se diluyeran las responsabilidades de los legisladores y de los administradores municipales. Hoy no contamos con eso y, en tal sentido, tenemos sociedades, comunidades pequeñas, distritos o municipios condenados a la debilidad, sin capacidad de respuesta inmediata hacia la inadecuada toma de decisiones.
También hay que replantear el esquema de organismos constitucionales autónomos. De alguna forma, hay que recuperar la idea de la ciudadanización. Desde luego, no es deseable que estos organismos se partidicen en cuanto a la designación de sus integrantes. Se hizo mucha mofa de aquello de la ciudadanización, pero lo que esto quiere decir es que se tratara de personas sin ningún tipo de compromisos con los que toman la decisión de designarlos, entre otras cosas porque esos ciudadanos no tienen el interés de continuar con una carrera política. Muchas veces cumplen con su deber frente a la República y luego regresan a sus actividades normales.
Quizá tendríamos que pensar mucho mejor no solo la forma de designación sino también el acomodo institucional de estos ciudadanos en organismos ciudadanizados. Seguimos pensando que hay que pagarles un dineral del erario para que no se corrompan. Eso es una petición de principio: si le tienes que pagar un dineral a alguien para que no se corrompa, de suyo la designación está mal hecha. Lo anterior también es un tema de protección institucional: a alguien que decide dedicar cierto tiempo al servicio de la República se le deben conceder licencias amplias (incluso con goce de sueldo, para que los funcionarios ciudadanizados no nos costaran). Por ejemplo, que las universidades se comprometieran a que, mientras dure el ejercicio para el que te ha designado el Senado de la República, vas a seguir aquí cobrando con licencia, y luego, cuando termines, vas a regresar. Eso permite una autonomía enorme en la toma de decisiones, y permite que no tengas que estar dependiendo del contentillo de quien te designó para tomar ciertas decisiones. Esto ciudadaniza el poder y hace que, además, nos sintamos responsables.
Por allí ganaríamos, además, la conciencia de que la toma de decisiones fundamentales (ergo, constitucionales) nos corresponde a todos: a las comunidades de base, a las sociedades intermedias, a los grupos de profesionistas, a los sindicatos, a las cúpulas empresariales, y desde luego a los ciudadanos considerados en lo individual, y no solo a los partidos políticos y a las instancias de gobierno.
JQB: Lo que tenemos que pensar es en volver al concepto de ciudadanización de las instituciones en materia electoral; se ha ido avanzando, pero no lo suficiente. Habría que insistir en ello, porque hemos perdido ese aspecto para caer en una burocratización oficial, como lo hemos visto en los últimos seis años.
Se está dando un paso importante en la democratización de los medios de comunicación con la reforma reciente; esperemos que esto prospere y se concrete. Es un aspecto en el que se podrá avanzar.
Y, desde luego, reforzar la autonomía que ha adquirido el Poder Judicial; la tiene, pero frágil, endeble. La manera de hacerlo es sin la intervención política en los procesos judiciales, para no producir los errores gravísimos que hemos visto en el pasado reciente con la violación del debido proceso, como fue el caso paradigmático de Florence Cassez. Allí tendríamos que poner todo el esfuerzo: dar todo el presupuesto necesario al Poder Judicial y concluir la reforma penal (parece ser que se estanca y se ve difícil llegar a ella porque requiere la inyección de muchísimos recursos).
Pienso que por ahí podría darse un avance fuerte, lo que se traduciría en democratización. Debemos tener en cuenta que no puede haber democracia si no hay plena garantía de los procesos judiciales. Es decir, si el ciudadano no tiene la garantía absoluta de que puede hacer valer sus derechos y sus defensas plenamente ante las autoridades constituidas, vendrán los grupos de autodefensa y la autodefensa personal. Si no avanzamos en eso, nada servirá, nada será útil y estaremos cada vez peor.
PSU: Hay una puerta de entrada estratégica para esta agenda que valdría la pena recuperar, posicionar, difundir y apoderarse de ella: la que tiene que ver con las bases que sienta la reforma en materia de derechos humanos de 2011. Esa es una materia impulsada desde los ciudadanos para los ciudadanos, y constituye un arsenal muy grande de mecanismos de control del poder en todos sus niveles y en todos sus ámbitos. Pienso que allí están sentadas las bases para que los ciudadanos logren de verdad presionar a las autoridades con la finalidad de colocar los derechos de cada uno de nosotros en el centro de la ecuación política, y creo sinceramente que esto podría representar una revolución copernicana en el tipo de relaciones de poder en el país.
Me parece que se trata de una reforma que ya no está orientada hacia la democratización, sino que va desde esta hacia el constitucionalismo de los derechos, lo que no quiere decir otra cosa que condiciones de convivencia en las cuales los titulares, los protagonistas de las dinámicas políticas y sociales, son las personas, son los gobernados, y no los gobernantes ni las instituciones.
Creo que esa reforma, reforzada con los mecanismos de garantía que ya hay y con los que previsiblemente van a existir, por ejemplo, en materia educativa y de medios de comunicación, constituye un conjunto de instituciones de garantía de carácter autónomo y, en algunos casos, de carácter jurisdiccional. Esta mancuerna entre derechos y garantías puede ser un excelente mecanismo de empoderamiento ciudadano. Nada más que para que esto suceda, los ciudadanos deben comprender cuál es el significado y el alcance de estas reformas: deben apoderarse de ellas y utilizarlas porque, de lo contrario, en esta materia las regresiones están a la vuelta de la esquina —ya lo hemos visto con algunas iniciativas legislativas que tienen como finalidad echar para atrás lo que se ganó en 2011 en materia de derechos humanos.
Lo anterior —insisto, y con esto concluyo— representa la base constitucional más poderosa de las últimas décadas para que los ciudadanos tengan una actuación protagónica no solo en el ámbito del debate público, sino también en el de la orientación de las políticas públicas en materia de una amplia gama de derechos de los que dependen las condiciones de vida en un país como México.
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ARIEL RUIZ MONDRAGÓN es editor. Estudió Historia en la UNAM. Ha colaborado en revistas como M Semanal, Metapolítica y Replicante.
