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Jueves, 16 Julio 2020
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La transformación política mexicana y el derecho. Entrevista con Rafael Estrada Michel, Javier Quijano Baz y Pedro Salazar Ugarte

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Este País | Ariel Ruiz Mondragón | 01.04.2013 | 0 Comentarios

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En las últimas décadas, los cambios que hemos experimentado como nación, a raíz de una serie de reformas de gran calado, han modificado la estructura y las relaciones del poder político. Con el fin de identificar los ejes legales sobre los que ha transitado México en su proceso democratizador, Este País sostuvo conversaciones con tres destacados juristas: Rafael Estrada Michel, doctor en Historia del Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca y director general del Instituto Nacional de Ciencias Penales; Javier Quijano Baz, doctor en Derecho por la UNAM y socio de Quijano, Cortina y De la Torre Abogados, y Pedro Salazar Ugarte, doctor en Filosofía Política por la Universidad de Turín e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.  ARM

ARIEL RUIZ MONDRAGÓN (ARM): ¿Cuáles han sido las principales transformaciones constitucionales y legales que han modificado la estructura del poder en México a raíz de nuestro proceso de cambio político?

RAFAEL ESTRADA MICHEL (REM): Un cambio importantísimo es el que se dio en 1995: el presidente Ernesto Zedillo supo ver con mucha claridad que el eje de la transformación en términos de paridad entre los poderes pasaba por el Poder Judicial, por la necesidad de hacer de este un órgano de control de la constitucionalidad.

Quizá fue muy ecléctica la reforma: tenemos una Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que, a la vez, es un tribunal constitucional o de constitucionalidad y una suprema corte en el sentido más angloamericano. Pero aun así, la reforma fue importantísima porque hizo que el Poder Judicial de la Federación se convirtiera en un actor relevante del cambio político en el país. Un poco antes se había dado la reforma para la creación del sistema del ombudsman, que también fue muy importante, entre otras cosas porque culturalmente puso en la palestra el concepto de los derechos humanos no solo como algo más que favorecer los derechos de los procesados, sino como un asunto mucho más integral y holístico, con la transformación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) en un órgano constitucional autónomo. Con la incorporación a esta categoría también del Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (Trife), creo que hubo una serie de reformas estructurales enormes, cuya trascendencia en aquel entonces ni siquiera alcanzábamos a notar ni a predecir, por supuesto, y que hoy han dado un cauce jurisdiccionalista y de autonomía frente a los poderes Ejecutivo y Legislativo a órganos de la mayor relevancia para el control político y jurídico en el país, con un sentido de justicia constitucional.

©iStockphoto.com/akindo

Estas reformas fueron muy importantes en los años noventa, y se vieron complementadas en los pasados 12 años por dos más que me parecen absolutamente estructurales: la primera, de 2008, para la instrumentación de un nuevo Sistema de Justicia Penal, que convierte nuestra Constitución en un aparato mucho más de principios y de valores que son, a su vez, actualizables por la vía del control jurisdiccional (de ahí la importancia de la reforma de 1995, que nos dio la posibilidad de tener operadores jurídicos que nos digan qué es el derecho desde una posición axiológica, principalista) y del establecimiento del Sistema Acusatorio Adversarial (mal llamado “de los juicios orales”, porque no se reduce a estos).

La segunda, la reforma constitucional de 2011 a todo nuestro esquema de derechos humanos, que establece que estos son preestatales —se nos reconocen, antes que otorgarse como meras garantías— y que establece también el control de la convencionalidad; es decir, incorpora, ya sin ningún tipo de ambages, los tratados internacionales en materia de derechos humanos que ha suscrito el país como principios que norman la actividad garantista de los derechos fundamentales. Así, todas las autoridades están obligadas a cumplir, respetar, promover, garantizar estos derechos fundamentales con la adición, importantísima, de que todo tiene que interpretarse pro dignitate, pro persona: siempre la interpretación más favorable a la dignidad humana es la que prevalece.

Así, ha habido una serie de cambios institucionales, estructurales y culturales que se han ido concatenando para poder hablar de una transición política que está llegando a un puerto: el de una Constitución mucho más entendida como un sistema de valores y principios que como un mero conjunto de reglas y de normas.

JAVIER QUIJANO BAZ (JQB): Primero habría que preguntarnos qué debemos entender por “nuestro proceso de cambio político”. Parece que con la pregunta se alude a una auténtica transformación que usted da por sentada; yo pregunto: ¿habrá habido algún cambio político o no lo habrá habido?

Hay quienes piensan que la alternancia que significó la llegada del Partido Acción Nacional (PAN) al Poder Ejecutivo es un cambio político, pero yo pienso que no. Simplemente se dio esa alternancia y lamentablemente parece que fue una mera incidencia, una mera coyuntura. Y hay muchos que identifican los dos partidos que han ocupado la Presidencia como uno solo, e incluso se les llega a decir “el PRIAN”, que son una y la misma cosa, en cuyo caso no habría tal alternancia siquiera, y menos aún un cambio político. Así que, sinceramente, no creo que hayamos experimentado un cambio político por el solo hecho de la alternancia.

Ciertamente hemos visto algún cambio en cuanto a las fuerzas en el Poder Legislativo desde el año 1997 e incluso desde antes, cuando el Partido Revolucionario Institucional (PRI) dejó de tener la mayoría necesaria para reformar a su antojo la Constitución Política y tuvo la necesidad de hacer ciertas negociaciones con un PAN que entonces era más fuerte que hoy, y con una izquierda muy desorganizada como siempre, muy desleída y muy difuminada. Allí hubo un pequeño cambio.

También se dio otro en 1994 en el Poder Judicial, cuando prácticamente se lo cercenó y durante un mes el país vivió sin ese poder: se jubiló a los ministros integrantes de la SCJN, que en aquel entonces tenía 25 miembros, y se pasó a una nueva integración de 11, funcionando en dos salas formadas por 5 miembros cada una, y el presidente como integrante del Pleno.

Allí sí hubo un cambio importante que debemos a la decisión política de Ernesto Zedillo (un economista, por cierto, no un jurista, que tuvo la capacidad para comprender que la autonomía del Poder Judicial era fundamental), algo que yo siempre he reconocido. Realmente ha habido una cierta autonomía a partir de 1994, lo que se llama la “novena época de la Corte Suprema” de nuestro país, en donde la designación de los ministros, si bien sigue siendo del Poder Ejecutivo a través de las famosas ternas y con la intervención del Senado, ya no es una simple decisión unilateral y caprichosa del presidente en turno.

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Asimismo, ha habido algunas modificaciones legales, a la Constitución y a la Ley de Amparo, para establecer métodos de protección a la federación y a la autonomía de los poderes y municipios.

En el tema de los niveles de poder, con el establecimiento de las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad se ha avanzado un buen trecho, pero no como para decir que se integra un cambio político en el sentido radical.

PEDRO SALAZAR UGARTE (PSU): Yo diría que hay dos vertientes en las que se debe abordar esta pregunta. Una tiene que ver con la construcción constitucional, legal, administrativa e incluso jurisdiccional de instituciones orientadas a permitir la competencia política en clave democrática. En ese sentido se trata de un conjunto de reformas principalmente de carácter electoral, que tuvieron su inicio en 1977, que continuaron en 1986, 1990 y 1991, 1994, 1996 e incluso 2007, y que fueron adecuando las reglas de competencia que han permitido el fortalecimiento de un sistema de partidos competitivo y plural.

Por otro lado, está la creación de las instituciones electorales, como el IFE y el Trife en el ámbito federal, y los órganos correspondientes en las entidades federativas, que permitieron al país transitar políticamente en el sentido de la democracia. Creo que allí se encuentra una ruta muy importante de transformaciones institucionales que tienen su origen en la Constitución, pero que se van traduciendo también en leyes secundarias y en instituciones de garantía en el ámbito administrativo y jurisdiccional.

En la otra vertiente hay un conjunto de instituciones que ya no transcurren por la línea de la democratización sino por la de los mecanismos de control del poder y, en algunos casos, de ampliación de los derechos y las garantías de las personas. Pienso, por un lado, en el fortalecimiento de los órganos de garantía jurisdiccionales de los derechos de las personas, en particular en las transformaciones que desde los años noventa tuvieron lugar en el ámbito de la SCJN y del Poder Judicial federal en general. Y pienso también en la creación de un conjunto de órganos autónomos, en particular en las comisiones de derechos humanos, en consejos como el Nacional para Prevenir la Discriminación; de institutos como el Federal de Acceso a la Información Pública, IFAI (que está en vías de obtener su autonomía), y que son instancias de garantía no jurisdiccionales, algunas con autonomía constitucional y otras no, pero que tienen como función específica el reforzar la garantía de los derechos. Creo que esas instancias son las que fueron abriendo brecha para dos reformas constitucionales en las materias de derechos humanos y amparo, que tienen por finalidad específica precisamente apuntalar el constitucionalismo de los derechos en México.

Considero que estas dos rutas —la de la democratización y la de la construcción de un Estado constitucional de derechos— han sido las que han abierto el camino para la transformación de las relaciones de poder en el país. No pienso solamente en la dimensión de los poderes públicos, sino también en la dimensión de la relación del poder que existe entre las personas, los gobernados y el Estado. Aunque en algunos casos todavía no hemos podido palpar los resultados prácticos de estas reformas, ambas rutas orientan el diseño del Estado mexicano hacia lo que se conoce como el modelo democrático constitucional.

ARM: Con la democratización del país, ¿cómo se han transformado las relaciones entre los poderes de la Unión?

REM: Creo que las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Judicial están claramente transformadas. Desde este punto de vista, la reciente reforma constitucional en materia de juicio de amparo lo que viene a decir es, también y con toda claridad, que el Poder Judicial de la Federación (no solo la SCJN) tiene la obligación de controlar en términos constitucionales lo que se derive del obrar legislativo; es decir, controla la constitucionalidad de las leyes, con efectos generales en algunas ocasiones y bajo ciertos requisitos. Esa relación del Poder Judicial como controlador del Legislativo (que nos costó 200 años llegar a establecer cabalmente) es ahora una relación que no se discute, cuando menos no en términos constitucionales.

Por supuesto que la función del Poder Judicial como controlador del ejercicio del poder político desde el punto de vista de la administración pública del Poder Ejecutivo también es evidente, y es a lo que se ha llamado “el protagonismo de la Suprema Corte”. Aunque no hemos caído en el exceso, en mi concepto, de un “gobierno de jueces”, sí hay un control del Gobierno y de la administración por parte de los jueces, que me parece es ya un camino sin retorno. Hacia allá ha avanzado la transición mexicana, y lo ha hecho en un término no solo democrático sino también constitucional, que no es lo mismo. Los jueces, entre otras cosas, están para evitar los excesos de las mayorías, y desde luego para que la unanimidad —suponiendo que fuera alcanzable— no se traduzca en abuso de poder.

©iStockphoto.com/HerminUtomo

Entonces, desde ese punto de vista, las relaciones de los poderes están muy claras: hay un árbitro, un poder neutro, moderador, que cada vez influye más vía controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y juicios de amparo en la toma de las decisiones fundamentales del Estado mexicano.

Tenemos además la relación espinosísima entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, cada vez más complicada. Es claro, desde aquella reforma del sexenio del presidente Vicente Fox por la que se dio la posibilidad de que la cámara baja modificara el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, que los diputados han determinado a dónde va el dinero, y quien hace esto en buena medida gobierna —sin responsabilidades administrativas.

Entonces, allí tenemos un punto de inflexión que, en mi concepto, todavía no acabamos de superar. Se ha discutido mucho el veto, precisamente, y la SCJN resolvió el espinoso asunto del veto presidencial a las modificaciones al Presupuesto de Egresos. Pero seguimos discutiendo qué está pasando allí, si tenemos un Gobierno ya no solo con matices parlamentarios sino plenamente parlamentario en lo presupuestal.

También hay que recordar la enorme cantidad de funcionarios que son designados, sobre todo, por el Senado de la República. Hay funcionarios que cumplen funciones ejecutivas que son designados o ratificados por los senadores, y en ese sentido también se ejerce una potestad de gobierno. Huelga decir que allí las relaciones han sido muy tirantes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Pero también hay que rescatar lo interesante que ha sido la cooperación necesaria entre esos dos poderes. El haber hecho de los parlamentarios mexicanos auténticas fuerzas representativas de intereses, y que estos sean distintos de los intereses del presidente de la República, ha dado cauce al proceso político en el país, y lo ha dado en un sentido democrático. La transición sí ha fluido por allí.

JQB: Usted habla de la democratización del país dándola por supuesta, y eso también habría que analizarlo, porque la creación del IFE y del Trife como instituciones autónomas ciertamente ha sido un avance en ese sentido, pero tampoco integran un cambio y no podría decirse que se ha llegado a una democratización, porque hemos visto los problemas graves que a ese respecto hemos afrontado: un fraude en el proceso electoral de 2006, que hizo perder al candidato triunfador, quien apareció como perdedor cuando tuvo una votación mayoritaria no reconocida, y luego, en el proceso de 2012, ya vimos también la corrupción de la democratización por la intervención de los medios, del dinero y la compra del voto. Entonces, me parece que hablar de cambio y democratización como algo consolidado es relativo.

Ciertamente, el Poder Ejecutivo ha perdido un poco de fuerza pero, por lo que vemos, está en el proceso de recuperarla. Todo indica que así será con el retorno del pri más puro, más auténtico y clásico a la Presidencia de la República. Estamos viendo ya la influencia del Ejecutivo en el Legislativo, aun cuando no se tenga la mayoría para la reforma constitucional, pero creo que hay ese riesgo de retroceso.

PSU: La transformación en este ámbito es de gran calado. De un lado tenemos a un Poder Judicial federal encabezado por una SCJN con un ámbito de autonomía y de independencia que era impensable en el sistema de partido hegemónico, en el contexto del México autoritario. Creo que ese Poder ha ganado en autonomía, en independencia, y también, paulatinamente, ha venido madurando hacia la conformación de un verdadero tribunal constitucional y de un auténtico sistema de justicia constitucional en el país. Creo que allí todavía falta mucho por hacer, pero contamos con un Poder Judicial federal sustantivamente distinto al del pasado, y que opera hoy bajo premisas, lógicas y capacidades muy distintas a las del México predemocrático.

De igual forma, sobre todo a partir de 1997, el Poder Legislativo se ha vuelto una instancia de recreación de la pluralidad nacional, de negociación, diálogo y confrontación políticas; por un lado, ha adquirido un protagonismo muy relevante en la configuración de las normas colectivas y, por otro, se ha convertido en un contrapeso cada vez más fuerte y sólido frente al Poder Ejecutivo.

En ese sentido, creo que el Poder Ejecutivo, al menos desde el punto de vista del diseño institucional y de las prácticas políticas durante el proceso de democratización, fue perdiendo muchas de las potestades con las que contaba en el pasado (aquellas que Jorge Carpizo denominó “facultades metaconstitucionales del presidente”). Si nos fijamos en la operación del sistema político actual, encontraremos que muchas de esas potestades ahora ya están distribuidas también entre las otras dos franjas del poder. Esto se refleja en rutinas y dinámicas palpables; por ejemplo, en las acciones de inconstitucionalidad que van del Poder Legislativo a la SCJN, para dirimir conflictos en los cuales hay duda sobre la legitimidad de algunas decisiones, y sobre todo en las controversias de constitucionalidad, que de nuevo son recursos que permiten controvertir las decisiones de los distintos poderes, en este caso las del Poder Ejecutivo, y cuya resolución es responsabilidad de la SCJN.
Creo que es una buena manera de mirar cómo hay una transformación no solo en el diseño institucional sino en las dinámicas de equilibrio de poder en el ámbito de los tres poderes nacionales.

ARM: ¿Cuáles son las principales modificaciones que ha habido en las relaciones entre los tres niveles de gobierno en los últimos años?

REM: Es muy curioso porque de repente nos manifestamos nostálgicos de algunas cosas insostenibles en un Estado constitucional, plural, democrático, de derecho. Decimos: “Es que antes los gobernadores estaban controlados por el Poder Ejecutivo federal; el presidente de la República colocaba y, mediante el expediente de la desaparición de poderes, incluso podía remover gobernadores”. Me parece que hay que reconocer que es un gran avance, cuando menos en el plano cultural, el que eso ya no ocurra, y que si llegara a pasar, sería en medio de un gran escándalo.

Nos han faltado contrapesos en los órdenes locales, no cabe la menor duda. A nivel estatal, los tribunales superiores de los estados podrían transformarse en un contrapeso equivalente al que tiene el Poder Judicial sobre el Ejecutivo federal, pero en muy buena medida esto no ha ocurrido en muchos estados de la federación. Falta también el contrapeso de las legislaturas locales, que no son tan fuertes como nos puede parecer el Congreso de la Unión. Muchas veces no hay un Gobierno dividido, y pareciera que el gobernador hace y deshace. Pero lo que no podemos hacer es darnos el lujo de pensar que la solución pasa por volver al viejo control desde el centro.

Hay otro contrapeso importantísimo que también la miopía de la transición y de sus grandes temas nos ha impedido ver, que es el contrapeso municipal. El orden de gobierno municipal tiende, entre otras cosas, a contrapesar el poder genérico del gobernador, de los poderes de todo el estado, con las capacidades de autogestión de las comunidades mucho más reducidas. El municipio sigue siendo una parte fundamental de nuestro esquema constitucional y el gran olvidado del propio esquema. Y me refiero a temas no solo del día a día, de los servicios, sino a temas de más largo aliento, como pueden ser las policías municipales y la procuración de justicia en el nivel municipal (hace mucho tiempo que no tenemos propiamente jueces en el nivel municipal).

Los ayuntamientos podrían ejercer un contrapeso muy adecuado desde las comunidades de base hacia los poderes de todo el estado, y la verdad es que eso no ha ocurrido. Sigue siendo difícil que el gobernador no se vea a sí mismo no solo como un coordinador sino como un jefe de los cabildos y de los ayuntamientos, y eso es un gran error. La gran experiencia de gobierno colectivo en el país desde 1917, por lo menos (yo diría que desde 1812), es la que se ha dado en los municipios a través, obviamente, de ayuntamientos, de cabildos, donde, si lo ves desapasionadamente, no ha habido presidencialismo sino un alcalde muchas veces contrapesado por regidores y síndicos. Se dice fácil, pero allí hay gobierno colectivo; ¿podríamos transpolar esa experiencia de gobierno a otros órdenes del Gobierno mexicano? Es parte de las preguntas de la transición inacabada.

JQB: Lo que pienso es que, efectivamente, se dio un cambio de coordinación y de relación de fuerzas políticas por el decaimiento del poder omnímodo del pri con Ernesto Zedillo y luego con los dos sexenios panistas, lo que produjo un desequilibrio de fuerzas que dio mayor autonomía a los poderes estatales en perjuicio de la Federación y de los municipios. Los gobernadores se erigieron en señores y en caudillos, haciendo y deshaciendo en sus presupuestos, en su manejo libérrimo (si no ilegal, muchas veces sí fuera de todo control y fuera de toda normatividad), comprometiendo, con la deuda de sus estados, el futuro de las generaciones. Parece que eso empieza a corregirse: es uno de los programas fundamentales de la Secretaría de Hacienda, lo que sería magnífico.

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PSU: La gran ausente es una verdadera reforma, una revisión del federalismo mexicano desde el punto de vista institucional; es decir, las transformaciones en este ámbito han tenido lugar por las vías política y práctica, y no por la vía del rediseño y el repensamiento del federalismo mexicano que, creo, es uno de los grandes pendientes.

Sí ha habido una transformación palpable que viene acompañada de la pluralidad política. El hecho de que la democratización haya recreado la pluralidad política existente en el país en los distintos niveles de gobierno —lo que ha generado en muchas entidades, aunque todavía no en todas, fenómenos de alternancia en el poder y de activación de los poderes legislativos estatales— sin duda ha forzado a los poderes centrales (en particular la presidencia de la República) a cambiar sus dinámicas y sus estrategias de relación con los poderes estatales. Creo que, en ese sentido, se ha activado una suerte de división del poder también de carácter vertical y no solamente de carácter horizontal, que viene acompañada de la rutina de la democratización.

No obstante esto, en el ámbito político de las entidades federativas se ha generado una suerte de autonomía (algunos autores hablan de “feudalización”, pero no me gusta el término) que ha reproducido dinámicas y lógicas profundamente autoritarias en algunos estados del país. Es decir, a la vez que la democratización liberalizó la política a nivel federal, generó las condiciones que han permitido que algunos poderes estatales, y en algunos casos municipales, funcionen bajo lógicas refractarias de las dinámicas democráticas.

Creo que ese es un dato interesante e importante, porque el gran desafío es llevar la democratización y el constitucionalismo de los derechos a todo el país, lo que empieza por esas esferas en las que las personas tienen mayor relación con el poder, como las municipales y las estatales.

ARM: El fortalecimiento que estamos observando hoy de la figura presidencial, ¿es sostenible o coyuntural?

REM: Primero quiero decir que el sistema presidencial es un imperativo de la Constitución de Querétaro; no el presidencialismo, pero sí el sistema presidencial. En ese sentido, nuestro presidente es una figura sólida y fuerte por mandato del Constituyente, y lo es, entre otras cosas, porque está separado prácticamente de manera total de los otros dos poderes. Las relaciones que hay son de coordinación, de diálogo, hay vasos comunicantes y el Poder Legislativo nombra algunos funcionarios de la estructura de la Administración Pública, pero nada más.

En ese sentido, la fortaleza de un Ejecutivo federal sí depende de las capacidades de diálogo político y de interacción con los otros actores relevantes del sistema. Pero no es coyuntural: cumple con su función como cabeza de la Administración Pública y como guía de toda la actividad política del Poder Ejecutivo cuando realiza aquellas interacciones de manera sólida. Es un presidente fuerte, más que un presidente sólido, si cumple con sus funciones, y esto no es coyuntural.

Lo que sí sería coyuntural y, a mi manera de ver, indeseable, es un presidencialismo que nos volviera a colocar en aquellos viejísimos ejercicios que Jorge Carpizo sistematizó con la expresión de “facultades metaconstitucionales”. Eso sí sería coyuntural; podría ser de muy largo aliento y de muy largo alcance, pero sería coyuntural y, por supuesto, extraconstitucional, inconstitucional, porque estaría saliéndose del esquema que le está marcando la Constitución.
Pero, hoy por hoy, nuestro esquema constitucional, aun con todas las reformas a las que ya me he referido, sigue estableciendo la necesidad de tener un Ejecutivo unipersonal, vigoroso, pronto en la respuesta y, por lo tanto, un Ejecutivo sólido. Eso no es coyuntural sino constitucional.

JQB: Yo creo que será sostenible, que se irá reforzando a medida que pasen los meses próximos. Quizás el riesgo es que se caiga en un poder más fuerte, más hegemónico, más controlador por parte del Ejecutivo, y se vuelva al estado anterior en una especie de restauración plena. Ese es mi temor, pero esperemos que esté yo equivocado y no suceda esto.

PSU: Su explicación es, sobre todo, de carácter político y simbólico; es decir, el fortalecimiento que hoy, al menos en apariencia, ha logrado el titular del Poder Ejecutivo depende de la coyuntura política en la que se inserta la toma de mando, así como de las decisiones políticas que él y su Gobierno han emprendido y que tienen que ver, por un lado, con la apertura a la negociación con otras fuerzas políticas en el país y, por el otro, con el ejercicio de facultades que le otorga la Constitución al presidente de la República y que han tenido un gran impacto en la opinión pública, como es el caso de la detención de Elba Esther Gordillo.

Hay una coyuntura que permite decisiones políticas que, en efecto, se han llevado a cabo, y que se han traducido en un reposicionamiento del Poder Ejecutivo, en concreto del presidente de la República, ante la opinión pública nacional. Pero no debemos perder de vista que la estructura del poder en México es considerablemente distinta de la que caracterizaba al sistema de partido hegemónico; que la distribución del poder en el país es, al menos hasta el día de hoy, radicalmente diferente a la que, en otros momentos, le permitía al presidente de la República controlar a los poderes Legislativo y Judicial, así como, si no a la totalidad, a gran parte de los gobernadores del país. Hoy, el presidente de la República encuentra oposición en el Poder Legislativo (no tiene mayoría absoluta en ninguna de las dos cámaras) y en el Poder Judicial (que opera bajo reglas de autonomía e independencia); encuentra resistencias y debe tender puentes de negociación con los gobernadores de distintas entidades federativas, incluso de las gobernadas por su propio partido; tiene que lidiar con un jefe de Gobierno que procede de una fuerza política distinta a la suya, y tiene que sortear los contrapesos y los controles que provienen de organismos autónomos como las comisiones de derechos humanos, como el IFAI, además de que no controla la rama de la organización electoral.

Desde este punto de vista, el fortalecimiento presidencial que hoy vemos depende de las capacidades de gestión política, pero no de un reacomodo o una recuperación del control de las instituciones del Estado mexicano. Por lo mismo, dependerá de la habilidad política del presidente y su Gobierno, del alineamiento de las otras fuerzas políticas y, sin duda, también del voto de los ciudadanos en la elección intermedia.

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Tengo para mí que la democratización en el país es un hecho que no será remontado fácilmente, y que no será relegado por este proceso coyuntural de fortalecimiento presidencial.

ARM: ¿Cuáles son las principales modificaciones que hoy se pueden procurar para ampliar el poder de los ciudadanos?

REM: Hay una primerísima que por ningún motivo podemos permitir que se quede en el tintero: la reelección inmediata de legisladores y funcionarios de la administración municipal. Esto fortalecería la toma de decisiones de estos órganos al procurar su profesionalización y también facilitaría la rendición de cuentas por parte de los funcionarios hacia sus electores. Haría muy difícil que se diluyeran las responsabilidades de los legisladores y de los administradores municipales. Hoy no contamos con eso y, en tal sentido, tenemos sociedades, comunidades pequeñas, distritos o municipios condenados a la debilidad, sin capacidad de respuesta inmediata hacia la inadecuada toma de decisiones.

También hay que replantear el esquema de organismos constitucionales autónomos. De alguna forma, hay que recuperar la idea de la ciudadanización. Desde luego, no es deseable que estos organismos se partidicen en cuanto a la designación de sus integrantes. Se hizo mucha mofa de aquello de la ciudadanización, pero lo que esto quiere decir es que se tratara de personas sin ningún tipo de compromisos con los que toman la decisión de designarlos, entre otras cosas porque esos ciudadanos no tienen el interés de continuar con una carrera política. Muchas veces cumplen con su deber frente a la República y luego regresan a sus actividades normales.

Quizá tendríamos que pensar mucho mejor no solo la forma de designación sino también el acomodo institucional de estos ciudadanos en organismos ciudadanizados. Seguimos pensando que hay que pagarles un dineral del erario para que no se corrompan. Eso es una petición de principio: si le tienes que pagar un dineral a alguien para que no se corrompa, de suyo la designación está mal hecha. Lo anterior también es un tema de protección institucional: a alguien que decide dedicar cierto tiempo al servicio de la República se le deben conceder licencias amplias (incluso con goce de sueldo, para que los funcionarios ciudadanizados no nos costaran). Por ejemplo, que las universidades se comprometieran a que, mientras dure el ejercicio para el que te ha designado el Senado de la República, vas a seguir aquí cobrando con licencia, y luego, cuando termines, vas a regresar. Eso permite una autonomía enorme en la toma de decisiones, y permite que no tengas que estar dependiendo del contentillo de quien te designó para tomar ciertas decisiones. Esto ciudadaniza el poder y hace que, además, nos sintamos responsables.

Por allí ganaríamos, además, la conciencia de que la toma de decisiones fundamentales (ergo, constitucionales) nos corresponde a todos: a las comunidades de base, a las sociedades intermedias, a los grupos de profesionistas, a los sindicatos, a las cúpulas empresariales, y desde luego a los ciudadanos considerados en lo individual, y no solo a los partidos políticos y a las instancias de gobierno.

JQB: Lo que tenemos que pensar es en volver al concepto de ciudadanización de las instituciones en materia electoral; se ha ido avanzando, pero no lo suficiente. Habría que insistir en ello, porque hemos perdido ese aspecto para caer en una burocratización oficial, como lo hemos visto en los últimos seis años.

Se está dando un paso importante en la democratización de los medios de comunicación con la reforma reciente; esperemos que esto prospere y se concrete. Es un aspecto en el que se podrá avanzar.

Y, desde luego, reforzar la autonomía que ha adquirido el Poder Judicial; la tiene, pero frágil, endeble. La manera de hacerlo es sin la intervención política en los procesos judiciales, para no producir los errores gravísimos que hemos visto en el pasado reciente con la violación del debido proceso, como fue el caso paradigmático de Florence Cassez. Allí tendríamos que poner todo el esfuerzo: dar todo el presupuesto necesario al Poder Judicial y concluir la reforma penal (parece ser que se estanca y se ve difícil llegar a ella porque requiere la inyección de muchísimos recursos).

Pienso que por ahí podría darse un avance fuerte, lo que se traduciría en democratización. Debemos tener en cuenta que no puede haber democracia si no hay plena garantía de los procesos judiciales. Es decir, si el ciudadano no tiene la garantía absoluta de que puede hacer valer sus derechos y sus defensas plenamente ante las autoridades constituidas, vendrán los grupos de autodefensa y la autodefensa personal. Si no avanzamos en eso, nada servirá, nada será útil y estaremos cada vez peor.

PSU: Hay una puerta de entrada estratégica para esta agenda que valdría la pena recuperar, posicionar, difundir y apoderarse de ella: la que tiene que ver con las bases que sienta la reforma en materia de derechos humanos de 2011. Esa es una materia impulsada desde los ciudadanos para los ciudadanos, y constituye un arsenal muy grande de mecanismos de control del poder en todos sus niveles y en todos sus ámbitos. Pienso que allí están sentadas las bases para que los ciudadanos logren de verdad presionar a las autoridades con la finalidad de colocar los derechos de cada uno de nosotros en el centro de la ecuación política, y creo sinceramente que esto podría representar una revolución copernicana en el tipo de relaciones de poder en el país.

Me parece que se trata de una reforma que ya no está orientada hacia la democratización, sino que va desde esta hacia el constitucionalismo de los derechos, lo que no quiere decir otra cosa que condiciones de convivencia en las cuales los titulares, los protagonistas de las dinámicas políticas y sociales, son las personas, son los gobernados, y no los gobernantes ni las instituciones.

Creo que esa reforma, reforzada con los mecanismos de garantía que ya hay y con los que previsiblemente van a existir, por ejemplo, en materia educativa y de medios de comunicación, constituye un conjunto de instituciones de garantía de carácter autónomo y, en algunos casos, de carácter jurisdiccional. Esta mancuerna entre derechos y garantías puede ser un excelente mecanismo de empoderamiento ciudadano. Nada más que para que esto suceda, los ciudadanos deben comprender cuál es el significado y el alcance de estas reformas: deben apoderarse de ellas y utilizarlas porque, de lo contrario, en esta materia las regresiones están a la vuelta de la esquina —ya lo hemos visto con algunas iniciativas legislativas que tienen como finalidad echar para atrás lo que se ganó en 2011 en materia de derechos humanos.
Lo anterior —insisto, y con esto concluyo— representa la base constitucional más poderosa de las últimas décadas para que los ciudadanos tengan una actuación protagónica no solo en el ámbito del debate público, sino también en el de la orientación de las políticas públicas en materia de una amplia gama de derechos de los que dependen las condiciones de vida en un país como México.

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ARIEL RUIZ MONDRAGÓN es editor. Estudió Historia en la UNAM. Ha colaborado en revistas como M Semanal, Metapolítica y Replicante.

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  Platicando con un investigador del pueblo sami, me hizo saber que uno de los reclamos del Parlamento sami al Estado noruego era que, en los encuentros que sostenían, la lengua sami fuera también utilizada como lengua de interacción y discusión; pedían también que estos encuentros se realizaran en territorio sami y no siempre en […]
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La política del hambre

Entrevista con Martín Caparrós
En un reporte de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), fechado en septiembre de 2014, se informó que 805 millones de personas todavía sufren subalimentación crónica, esto es 100 millones menos que la década anterior. Son seres humanos que a diario tienen que enfrentar la carencia de alimentos […]
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¿Por qué es un problema la lectura? (243.815)
Desarrollar el gusto por la lectura no es cuestión meramente de voluntad individual. El interés por los libros aparece sólo en ciertas circunstancias.

Los grandes problemas actuales de México (208.697)
Se dice que el país está sobrediagnosticado, pero en plenas campañas y ante un nuevo sexenio, vale la pena recordar tanto como haga falta cuáles son los principales desafíos que enfrentamos como nación, y abordarlos desde distintas perspectivas. Una de estas perspectivas, sin duda esclarecedora, es la que propone nuestro autor. Introducción En un indirecto y muy modesto homenaje a don Andrés Molina Enríquez, autor de Los grandes problemas nacionales, libro de 1909, hace seis años intenté resumir en tres los problemas que a mi juicio eran los más importantes del país en ese momento electoral. El resultado fue un artículo que por muy diversas razones nunca se publicó. Al revisar el texto ahora veo que esos mismos tres problemas siguen siendo los que más afectan a nuestro país, simultáneamente, en los ámbitos político, económico y social. En efecto, de los últimos 18 años del siglo pasado a la primera docena del actual hemos vivido en México el surgimiento o agravamiento de un buen número de problemas económicos, políticos y sociales, que pueden parecer efecto de los cambios políticos y económicos que ha experimentado el país desde el inicio de los años ochenta: la reforma política iniciada en el gobierno del presidente José López Portillo (1976-1982) pero concretada hasta el de Ernesto Zedillo (1994-2000) y las reformas económicas iniciadas en el de Miguel de la Madrid (1982-1988) y profundizadas en el de Carlos Salinas (1988-1994), nuestra perestroika y nuestro glasnost correspondientes. Después de un largo periodo de estabilidad política y crecimiento económico iniciado en los años cincuenta, que concluye a finales de los sesenta y principios de los setenta, México vive un corto periodo de auge –gracias a ingresos imprevistos de divisas por exportaciones petroleras– que vino a desembocar en una crisis económica y política, dando lugar a una serie de cambios durante los años ochenta y noventa que, lejos de resolver los problemas básicos de pobreza e inequidad, parece ser causa de su agravamiento y del surgimiento de nuevos conflictos. Es una larga lista de problemas que incluye la pobreza, el desempleo, el comercio informal, diversas formas de delincuencia, el narcotráfico, el contrabando, la emigración de mexicanos a Estados Unidos, la fuga de capitales, la corrupción, la contaminación y destrucción del medio ambiente, la impunidad, los homicidios sin resolver, los levantamientos populares regionales y el caciquismo, entre los más destacados. Si bien algunos de estos problemas son ya muy viejos, hay dos factores nuevos que acentúan la percepción de ellos por parte de la sociedad: la consolidación de los medios de información como un nuevo poder que, ya sin cortapisas, presenta y resalta –no sin prejuicios– dichos problemas, y el desencanto de la sociedad mexicana por el fracaso de los gobiernos del PAN –el primer partido de oposición que triunfó electoralmente en más de 70 años– para enfrentar y resolver, así fuera parcialmente, algunos de ellos. En contraste, desde hace 17 años México experimenta una gran estabilidad en materia de precios, salarios, tasas de interés y tipo de cambio, resultado de un férreo equilibrio fiscal y un superávit en divisas sin precedentes. A ello se ha llamado “estabilidad macroeconómica”, lograda por medio de la reducción sistemática del gasto público, el control del crédito hasta casi su desaparición, la contención salarial, la expansión de las exportaciones y el estancamiento del mercado interno. Este panorama económico y social no es exclusivo de México, sin embargo. En otros países se presenta en forma más o menos similar, a pesar (o quizá por efecto) de la aplicación de políticas económicas comunes de corte neoliberal orientadas a modernizar las economías de la región en la nueva etapa de la globalización. Entre los factores que determinan el conjunto de problemas contemporáneos más graves, hay tres que siendo de suyo conflictivos generan en combinación una dinámica social y económica perversa, un círculo vicioso que produce y amplifica otros problemas. Estos tres factores son: (1) el empobrecimiento de una parte importante de la sociedad como producto del desempleo y, en general, de la falta de oportunidades; (2) una tendencia por parte de los diversos grupos sociales a no cumplir la ley (en sentido amplio, es decir cualquier norma de carácter público) salvo en determinadas circunstancias, y (3) la total ausencia de una política industrial y comercial, por parte del Estado, orientada al estímulo de la inversión productiva. Estos tres factores son determinantes, en el caso de México, de buena parte de los demás problemas, pero no son exclusivos de nuestro país y es muy probable que se presenten también en otros países en desarrollo, aunque quizá con una intensidad y una dinámica distintas. 1. Desempleo y pobreza La población económicamente activa asciende en México a unos 40 millones de personas. Esta población crece a una tasa anual aproximada de 3%, lo que significa una cifra de un millón 200 mil personas que cada año se incorporan al mercado laboral en busca de empleo. En años de crecimiento económico alto, el sector formal de la economía ha podido crear alrededor de 400 mil empleos por año. El resto de la nueva fuerza laboral, unas 800 mil personas, se ve obligado al empleo informal de diversos tipos (incluyendo actividades ilegales) o a emigrar a Estados Unidos. Sin embargo, la economía no ha estado creciendo a un ritmo alto y sostenido en todos estos años, lo que implica que el número de personas forzadas al empleo informal, la emigración o, de plano, la delincuencia, sea mayor y creciente, a causa de la falta de oportunidades de trabajo. Es decir, a la pobreza endémica del país se suma cada año un nuevo grupo de desempleados, lo que constituye sin duda un caldo de cultivo propicio para todo tipo de actividades ilegales. La causa directa de esta falta de oportunidades es la relativamente baja inversión en proyectos productivos generadores de empleos formales, lo que a su vez se debe en parte a la ausencia de un sistema financiero real y el abandono de la política industrial por parte del Estado en los últimos 30 años, temas que veremos más adelante. 2. Falta de respeto a las leyes La carencia de una cultura de respeto a la ley, entendida esta en un sentido amplio, no es algo nuevo en México: podríamos ubicar su origen en la época colonial. Tampoco es exclusiva de nuestro país. De hecho no hay país en el mundo en el que todas las leyes se cumplan y respeten siempre. Pero cualquiera que sea el indicador que se tome al respecto, México se cuenta actualmente entre los países en los que las leyes se respetan en menor grado. Es evidente que en nuestra sociedad las normas se cumplen solo cuando hay una amenaza clara de sanción y autoridades con capacidad para aplicarla. Esta carencia de cultura de la legalidad obedece a varios factores de diversos tipos, de los que destaco solo dos. El primero es que una buena parte de las leyes no se puede cumplir, ya sea porque unas leyes contradicen a otras, porque son obsoletas o inadecuadas o porque simplemente no hay autoridades en cantidad y con capacidad suficientes para hacerlas cumplir. El segundo es la ignorancia y el temor, o el desprecio que sienten los diversos sectores sociales respecto a las leyes. En los sectores de menores recursos económicos se percibe a las leyes como impuestas, es decir decididas al margen de ellos y, en consecuencia, se ven como ajenas y, en general, hechas para perjudicarlos, no para protegerlos. En los grupos de recursos económicos altos la percepción es más o menos inversa, es decir, se percibe que las leyes están para favorecerlos, pero solo a ellos y cuando no es así, se busca cualquier resquicio técnico para evadirlas. El resultado en ambos casos es el mismo: las leyes no se perciben como propias, como un mecanismo que se da la sociedad para funcionar en sus diversos ámbitos, en sí mismo digno de respeto, justo y de aplicación general. Las autoridades de diversos tipos, niveles y orígenes partidarios no han podido eliminar la percepción que se tiene, entre la sociedad, de que son ellos los primeros en violar la ley y esto aparece como un elemento adicional de justificación moral para el incumplimiento de las normas entre los ciudadanos. De ahí que se identifique a la corrupción como un obstáculo fundamental para el avance social. Pero la corrupción es solo una parte del problema más amplio y contextual que es el incumplimiento de las leyes en general. Este tiene implicaciones políticas, económicas y sociales de primera magnitud, sobre todo en un país que intenta adecuarse a la modernidad y a la globalidad. Desde una perspectiva económica, la falta de cumplimiento de las leyes por los diversos grupos sociales complica y limita la política económica instrumentada por el Estado, por ejemplo en lo que se refiere a la recaudación fiscal, y hace prácticamente inútil cualquier reforma que al respecto se pueda llevar a cabo. En este contexto las recomendaciones de los economistas ortodoxos, consistentes en la reducción de la regulación, han empequeñecido todavía más los ingresos del Estado y, lejos de eliminar los problemas, en realidad han favorecido el contrabando y la piratería. En términos más generales, el comercio y otras actividades económicas informales son resultado de la incapacidad del Estado para hacer cumplir las leyes y del abandono de la regulación. En su dimensión política, el no apego a la legalidad vigente por parte de algunos grupos o personas, unos con la justificación moral que da el ser sujetos de abandono y explotación por décadas, como los indígenas, otros sin ella, combinado con la falta de capacidad de las distintas autoridades, sea para negociar acuerdos en el marco de la ley con los primeros o para aplicar la ley de manera estricta con los segundos, lleva tarde o temprano a un camino de ingobernabilidad y desintegración social. En sustitución de las leyes de aplicación general, empiezan a prevalecer usos y costumbres locales. De ello son muestra el surgimiento en diferentes zonas del país de municipios autodeclarados autónomos y de linchamientos. 3.    Falta de inversión, falta de crédito y falta de política económica Como en el caso de otros países en desarrollo, México requiere de una tasa de inversión respecto a la producción nacional de cuando menos 25% anual en términos reales y de manera sostenida para alcanzar tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), a su vez, altas y sostenidas en el largo plazo, según estimaciones de organismos internacionales. Con ello, la economía podría aumentar significativamente la generación anual de empleos y, en consecuencia, la proporción de los salarios en el valor agregado, es decir, reducir la concentración del ingreso. En ninguno de los últimos 25 años la proporción de la inversión entendida como formación bruta de capital fijo ha alcanzado esa meta respecto al pib, aun considerando la inversión extranjera. Desde la primera parte de los años ochenta, el Estado ha reducido de manera significativa su participación en la inversión total como resultado de la orientación ortodoxa de la política económica, que concibe la inversión pública como factor de desplazamiento de la inversión privada y que además considera a la burocracia paraestatal como esencialmente corrupta, ineficiente e incapaz de ser regulada. Por estas dos razones, se hacía indispensable –en esta lógica– la privatización de las empresas estatales rentables y la liquidación de las no rentables. La nueva inversión pública estaría limitada, además, por razones presupuestarias. En estos casi 30 años de política ortodoxa, la inversión privada nacional no ha podido llenar el hueco de la inversión pública y el Estado ha tenido que revertir algunas de las privatizaciones debido a problemas de rentabilidad, derivados de una deficiente administración en manos privadas. Tales fueron los casos de la mayor parte de las carreteras nacionales de cuota, las líneas áreas nacionales y –un caso muy especial– los bancos. La nacionalización de la banca mexicana decretada en 1982 por el gobierno de López Portillo, como medida última para frenar la fuga de divisas, no ocasionó ninguna catástrofe financiera como auguraban sus críticos. En contraste, la reprivatización de la banca ocurrida años más tarde bajo el gobierno de Carlos Salinas puso al sistema bancario mexicano en manos inexpertas y lo volvió altamente vulnerable. Aunado a ello, la apertura financiera acelerada provocó el ingreso de grandes cantidades de capital especulativo externo. Además, la sobrevaluación de la moneda hizo aún más vulnerable al sistema financiero. En esas condiciones, la primera crisis de divisas del gobierno de Zedillo, ocasionada por el mal manejo de una decisión cambiaria, implicó la quiebra real del sistema bancario mexicano y de sus deudores. El rescate bancario y la política astringente del crédito interno, seguidos desde entonces, han impedido que haya crédito barato y oportuno para financiar actividades productivas de todo tipo, especialmente en el campo. El sistema bancario, hoy en manos extranjeras, es esencialmente rentista y especulador. Asimismo, tanto la crisis de 94-95 como la apertura financiera anterior a ella han provocado que haya permanentemente capital mexicano en el extranjero por una cantidad más o menos equivalente a la deuda pública externa, en tanto que el ingreso neto de divisas al país que registran las reservas internacionales se inmoviliza, para evitar la ampliación del circulante y crear un blindaje preventivo de otra crisis como las de 76, 81 y 94, todas por fugas masivas de capitales. El elemento crucial que explica la baja inversión productiva no es, sin embargo, la falta de crédito, sino la ausencia de una política industrial y agropecuaria activa por parte del Estado. Esta ausencia obedece sin duda a una concepción neoliberal de la economía. Dicha concepción se concreta en la reducción indiscriminada del gasto público, tanto corriente como de inversión; en la total ausencia de políticas comerciales, y en la falta de definición y aplicación clara de reglas de la participación de la inversión extranjera con una orientación a la integración económica y el desarrollo. Ello es lo que en realidad provoca la falta de incentivos a la inversión privada nacional. Situación general y perspectivas En un contexto de poco respeto a la ley (que incluye a las propias autoridades), de desregulación de las actividades económicas, de bajo crecimiento económico y de desempleo real creciente, las actividades ilegales e ilícitas tienden a proliferar, lo mismo que la emigración. Este último fenómeno incluye ahora personas con mayor grado de escolaridad. Hay, además, fuga permanente de capitales que pese a todo encuentran más atractiva y segura su inversión fuera del país que dentro de él, y las empresas locales se vinculan o venden al capital extranjero. Las empresas de exportación sin control alguno son ya indistinguibles de la industria maquiladora, que opera sin control ni programa de integración. Los empresarios mexicanos pequeños y medianos que sobreviven, lo hacen sin crédito y sin apoyo y, lo que es peor, sin que se apliquen reglas de funcionamiento que los favorezcan, de modo que en cualquier momento un monopolista nacional o extranjero los desplaza. La transición en México de una política de masas corporativizadas a una política de ciudadanos no pasó por la revisión, modificación y establecimiento de leyes y normas que puedan cumplirse, ni por un pacto que obligue a los actores económicos y políticos a cumplir y hacer cumplir las leyes; no pasó tampoco por la discusión y puesta en marcha de un programa claro de cambio político y sobre todo económico que tuviera como eje la atención de las necesidades básicas de la sociedad, destacadamente el empleo. Pasó solo por la venta mediática del carisma de actores políticos, construida como imágenes propagandísticas de un cambio que nadie supo, bien a bien, hacia dónde iba, ni para qué. En contraste, la estructura corporativa de control de las masas por el partido hegemónico hasta antes del “cambio” sigue intacta, los problemas sociales no solo siguen sin resolverse sino que se han agravado y el camino a la ingobernabilidad parece estar en marcha. En este contexto, la transición real en México implica que el gobierno entrante atienda primero que nada estos tres problemas básicos, y eso solo lo puede hacer mediante un nuevo pacto social en el que todos los sectores sociales y partidos participen, aunque ello pueda significar un cambio constitucional de gran magnitud. El Estado tiene que recuperar su papel de liderazgo económico y social, pero sin menoscabo de la democracia y actuando en el margen que le dejan el gobierno de Estados Unidos y sus organismos financieros. Es una difícil pero inevitable tarea. De no realizarse, regresaremos tarde o temprano al simulacro de democracia que fueron los gobiernos del pri, con movimientos casi pendulares en lo económico, unas veces a la derecha y otras al centro, unas veces liberales y otras no, eso sí siempre populistas en lo político. _________________________________ PABLO RUIZ NÁPOLES es licenciado, maestro y doctor en economía, profesor de la Facultad de Economía de la UNAM, miembro de la Academia Mexicana de Ciencias y consultor de la CEPAL y del Programa del Medio Ambiente de Naciones Unidas.

Jóvenes que no estudian ni trabajan: ¿Cuántos son?, ¿quiénes son?, ¿qué hacer?1 (140.200)
El diseño de programas efectivos para enfrentar los mayores desafíos del país, como el de la inclusión cabal y justa de los jóvenes, debe pasar necesariamente por diagnósticos puntuales. El presente estudio constituye un análisis detallado y fundamentado del fenómeno de los Ninis. Sirva lo que revela para la discusión y el diseño de estrategias sobre un asunto de la mayor importancia. En los últimos años se ha hecho cada vez más visible en el debate público el fenómeno de las y los jóvenes que no estudian ni trabajan (los llamados “Ninis”). La expectativa social es que, durante su juventud, hombres y mujeres acudan a la escuela para adquirir conocimientos y desarrollar habilidades y destrezas o bien que trabajen para generar ingresos, formar un patrimonio y convertirse en personas autónomas. Se suele pensar que si los jóvenes no estudian ni trabajan, están en riesgo y se colocan en una situación de vulnerabilidad. Consecuentemente, constituyen un motivo de preocupación para sociedad y gobierno. En términos generales, el fenómeno de los Ninis2 se explica tanto por causas que escapan al control individual (acceso limitado a la educación, obsolescencia de los modelos educativos, falta de oportunidades de empleo y desarrollo productivo, inestabilidad y precariedad laboral e insuficiente ingreso de los hogares, entre otros), como por entornos familiares poco propicios para el desarrollo de los jóvenes e incluso –como veremos más adelante– por decisiones de carácter personal relacionadas (o no) con eventos del curso de vida (como la unión o el matrimonio y el embarazo tempranos) que determinan una elevada deserción escolar. Se trata, en consecuencia, de un fenómeno con múltiples causas y diversas manifestaciones. Diversos autores han señalado que el fenómeno de los Ninis no es privativo de las naciones en desarrollo —como México—, sino que ocurre en todos los países. Postulan también que se trata de un fenómeno reciente que afecta a la generación actual de jóvenes, en contraste con las precedentes. Sostienen que si bien los jóvenes tienen actualmente más acceso a la educación, los afecta la falta de perspectivas, los vaivenes continuos, el deterioro de las condiciones laborales y la incertidumbre en el empleo.3 Estas tendencias aparentes han conducido, a su vez, a centrar la atención en las consecuencias que se supone que podría traer aparejada la condición Nini. Entre otras preocupaciones formuladas por la literatura sobre el tema, destacan las siguientes: • Se dice que la doble exclusión que sufren estos jóvenes compromete no solo su presente sino también su futuro, al tiempo que constituye un doloroso desperdicio social de sus capacidades y potencialidades de desarrollo. De hecho, para muchos esta condición puede resultar en un “ocio frustrante, obligatorio, impuesto, incómodo, improductivo y, por supuesto, angustiante y doloroso”.4 • Además, la doble privación parece imponer a los jóvenes una enorme dificultad para emanciparse y definir o desarrollar un proyecto de vida, lo que, según diversos analistas, influye negativamente en su autoestima y les provoca escasa confianza en el porvenir, desánimo, apatía, indolencia, frustración, angustia, ansiedad, incertidumbre e indefinición.5 • Algunos otros autores sostienen que la situación de exclusión y los obstáculos crecientes que dificultan la emancipación refuerzan entre los jóvenes el descrédito de los estilos de vida tradicionales y la aparición de un nuevo modelo de actitud caracterizado por el rechazo simultáneo a estudiar y a trabajar. Según esta visión, los jóvenes piensan que “el futuro es tan incierto que es mejor vivir al día” y no están dispuestos a realizar “esfuerzos exorbitantes cuando el beneficio no es seguro”.6 • Por todas estas razones, diversos analistas piensan que, de no ser atendidos por políticas públicas adecuadas, existe el riesgo de que la condición Nini puede hacer de los jóvenes presa fácil de la violencia, las adicciones y el crimen organizado;7 convertirlos en un peligro para la cohesión social y la democracia,8 e incluso en una “bomba de tiempo” para la seguridad del país.9 Tomando en cuenta estas y otras preocupaciones similares, este artículo utiliza los resultados de la Encuesta Nacional de la Juventud de 2010 (ENJ)10 y de otras encuestas recientes para explorar y comprender mejor el fenómeno de los Ninis en el país. Esencialmente, en este artículo nos preguntamos si existe evidencia sólida que apoye en el caso mexicano algunas de las interpretaciones e hipótesis de trabajo arriba enunciadas. Estimamos, en primer lugar, la cuantía actual de los jóvenes Ninis y cómo se compara con otros países; procuramos conocer también su evolución en el tiempo y algunas de las características de los jóvenes que experimentan esa condición. En segundo lugar, exploramos otras interrogantes de indudable interés: ¿Qué pasa con los jóvenes Ninis? ¿A qué se dedican? ¿Qué valor le otorgan estos jóvenes a la educación? ¿Qué expectativas tienen? Finalmente, en tercer lugar, el artículo se propone llamar la atención acerca del imperativo de diseñar e instrumentar políticas públicas (preventivas y correctivas) para hacer frente a este complejo y preocupante fenómeno social. Jóvenes Ninis, un fenómeno mundial Las encuestas y censos permiten cuantificar el número de jóvenes que no estudian ni trabajan.11 Lo hacen interrogando a los jóvenes directamente sobre ambas condiciones. Esta manera de medir el fenómeno, aunque lo simplifica, permite seguir su evolución y comparar su intensidad en diferentes latitudes. Los datos disponibles confirman que efectivamente los llamados Ninis son una realidad mundial que tiene causas, alcances e implicaciones distintas en cada país. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde) estima que, en los países que la integran, alrededor de 15.2% de los jóvenes de 15 a 29 años de edad no estudia ni trabaja.12 Esta misma organización precisa que: • Un total de 19 naciones de la ocde tiene un promedio inferior al porcentaje indicado; destacan, entre los más bajos, los casos de Dinamarca (6.6%) y Holanda (7 por ciento). • En contraste, con valores ligeramente superiores al promedio, se ubican Francia (15.6%) y el Reino Unido (15.7%); en una posición más alejada destacan Italia (21.2%), España (22.7%) y México (24.8 por ciento). • A su vez, Israel y Turquía alcanzan los porcentajes más elevados, con 28.7 y 39.6%, respectivamente. Es decir, México ocupa el tercer lugar entre las naciones de la OCDE según la proporción de jóvenes (hombres y mujeres) Ninis. El valor atribuido por la ocde a México es muy similar al que deriva de la ENJ (25.2%). Cuando se incluye a toda la población de 12 a 29 años (y no solo a las personas de entre 15 y 29 años, como ocurre con el estudio de la OCDE), el porcentaje desciende a 21.6%, lo que significa alrededor de 7 millones 820 mil jóvenes (ver Gráfica 1). La tendencia del fenómeno Nini es a la baja La gran mayoría de los jóvenes (casi 8 de cada 10) actualmente estudia y/o trabaja. En consecuencia, no hay una “generación perdida”.13 Más aún, a diferencia de lo que comúnmente se cree, en México hay menos Ninis que en décadas pasadas. De acuerdo con los datos de muy diversas fuentes:14 • En 1960, 59% de los jóvenes sufría la doble exclusión. • Con el avance económico y social de las décadas siguientes, esa proporción descendió hasta uno de cada tres (33.1%) en 1990. • La tendencia a la baja prosiguió en las siguientes dos décadas aun cuando esta se moderó significativamente y alcanzó su mínimo en 2007 (en alrededor de uno de cada cinco jóvenes). • Hay indicios de que este fenómeno se ha elevado dos o tres puntos porcentuales en los últimos tres o cuatro años, debido al impacto de la crisis de 2008-2009 sobre el empleo y el gasto social. La tendencia de largo plazo obedece a mejoras notables en la cobertura educativa en todos los niveles, a la creciente participación de los jóvenes en los mercados laborales y —como veremos más adelante— a cambios favorables en la condición social de las mujeres. Los datos disponibles confirman que los jóvenes de hoy no son menos trabajadores o tienen menor escolaridad que los de generaciones previas. La gran mayoría de las y los jóvenes mexicanos estudia y/o trabaja y lo hace en una proporción significativamente mayor que quienes integraban las generaciones anteriores. Mayor proporción entre las mujeres La disminución de largo plazo en la proporción de jóvenes Ninis se origina en el avance significativo de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. En 1960 alrededor de 35.4% de los varones no estudiaba ni trabajaba; en contraste, la mayoría de las mujeres (81.4%) se encontraba en esa condición. Tres décadas más tarde, en 1990, su peso disminuyó a 12.4% entre los hombres y a 52.2% entre las mujeres. La tendencia descendente siguió su curso, aunque cada vez más lentamente, hasta alcanzar en ambos casos un mínimo en el cuarto trimestre de 2007. Desde entonces se advierte con diversas fuentes un aparente incremento de dos o tres puntos porcentuales en la proporción representada por los jóvenes Ninis, hasta alcanzar un total de 11.7% entre los hombres y 36% entre las mujeres. Si bien la doble exclusión de las mujeres no es privativa de México, el estudio de la OCDE ubica a nuestro país como uno de los más excluyentes hacia ellas. Lo coloca en el segundo lugar entre las naciones que integran esta organización con mayor proporción de mujeres Ninis, solo superado por Turquía (49.9%). Más alejados se encuentran Israel (25.2%), Italia (17.4%), Nueva Zelanda (16%) y Hungría (15.8 por ciento). En contraste, el mismo estudio advierte que el promedio registrado por los varones mexicanos se asemeja al de la ocde y es inferior al de países como Canadá, Nueva Zelanda, Hungría y Estados Unidos.15 Dicho estudio indica que la gran mayoría de los jóvenes mexicanos está estudiando o trabajando, incluso en mayor proporción que en algunas naciones líderes de la economía global (ver Gráfica 2). La marcada diferencia en la incidencia de este fenómeno por sexo se refleja en el hecho de que, del total de jóvenes Ninis (7 millones 820 mil), alrededor de 5.9 millones son mujeres (75.7% del total) y 1.9 millones son hombres (24.3%). La gran mayoría de las mujeres que no estudian ni trabajan entre 12 y 29 años están unidas (59.1%) y/o tienen hijos (67.2 por ciento). Entre las mujeres, la probabilidad de pertenecer al grupo Nini se incrementa con la edad. Alrededor de 5.3% de las mujeres de entre 12 y 15 años se encontraba en esa condición; dicha probabilidad se triplica (15.7%) entre las jóvenes de 16 a 18 años; se eleva al doble (33.1%) en el grupo 19 a 23 años y sigue su curso ascendente (46%) entre los 24 y 29 años. Este patrón es incluso más marcado entre los varones en las edades más tempranas (10.9% entre los 12 y 15 años y 25.3% entre los 16 y 18 años) y alcanza su máximo en el grupo de 19 a 23 años (33.2%, con una cifra similar a la de las mujeres en esas edades), pero empieza a declinar a partir del grupo de 24 a 29 años (30.6 por ciento). Estas cifras revelan que la existencia de la doble privación está marcada por el acceso desigual a la estructura de oportunidades entre hombres y mujeres. Nadie puede estar satisfecho de esta situación. A pesar de los esfuerzos por reducir la brecha de género, la población femenina sigue teniendo menos opciones educativas y laborales que los varones. De esta manera, para muchas de ellas, el confinamiento doméstico es la única opción, en vez de estudiar, trabajar y vivir el mundo público. La influencia de los eventos de la vida personal Algunos eventos de la vida personal (como la unión o el matrimonio y el embarazo tempranos) suelen obligar a las mujeres a truncar tempranamente sus estudios e influyen poderosamente en su alejamiento de la actividad económica. Así, mientras que dos de cada tres mujeres Ninis (67.2%) de entre 12 y 29 años están unidas, la cifra se reduce a 18.8% entre los varones. Igualmente, 59.2% de las mujeres Ninis tienen hijos, en contraste con solo 12.8% entre los varones. La unión y la reproducción tempranas reflejan la persistencia de patrones culturales que exaltan los roles femeninos de esposa y madre, y actúan como poderosos determinantes de sus trayectorias educativas y laborales. De esta manera: • 60.7 y 75.3% de las mujeres Ninis de 19 a 23 y de 24 a 29 años de edad tienen hijos. Las proporciones descienden hasta 12.7 y 25.2% entre los jóvenes de esas mismas edades. • 63.6% de las mujeres Ninis que no terminaron la educación básica tienen hijos, en contraste con solo 14.4% de los hombres. A su vez, 51.7% de las mujeres Ninis que terminaron algún grado de educación superior se encuentra en esa misma condición, mientras que entre los hombres se reduce a 10 por ciento. La relevancia de las decisiones de la vida personal en la deserción escolar es reconocida por una proporción significativa de las mujeres. Cuando se les pregunta explícitamente las razones por las que dejaron de estudiar, 17.6% se refiere al matrimonio o la unión o bien al nacimiento de un hijo, en contraste con 1.6% entre los hombres. Cuando se interroga a las mujeres que únicamente realizan quehaceres del hogar por qué dejaron de estudiar, la cifra de quienes invocan esos hechos se eleva a casi 25 por ciento. Además de la desigualdad de género y la importancia que cobran los hechos de la vida personal en la configuración de las trayectorias de las jóvenes, los factores vinculados al entorno económico y social también suelen tener una gran importancia. Estos factores, aunados a las diferentes dotaciones de capital escolar, crean una red de privaciones que obstruyen el desarrollo integral de las mujeres. Por ejemplo, de acuerdo con los datos de la ENJ-2010, una proporción semejante de hombres y mujeres Ninis invocó razones económicas (‘Tenía que trabajar’, ‘No tenía dinero’ y ‘No podía pagar la escuela’) como las determinantes para dejar la escuela. Asimismo, 27.6% de los hombres y 15.6% de las mujeres Ninis identificó como motivo de la deserción escolar la reprobación, el aburrimiento o la indisciplina, factores que se relacionan con un bajo clima educacional de los hogares. A su vez, alrededor de 7.2% de los hombres y 5.5% de las mujeres citaron problemas de acceso a la escuela (‘La escuela me queda lejos’, ‘No me aceptaron en la escuela’, ‘No había escuela’). Los Ninis están presentes en todas las entidades y todos los estratos Los jóvenes Ninis no están confinados en algunos territorios. Radican tanto en las ciudades (60%), como en las localidades mixtas (12 de cada 100) y en las localidades rurales (28 de cada 100). Desde el punto de vista de su distribución por entidad federativa, este fenómeno sigue, en términos generales, las pautas de los asentamientos humanos. El Estado de México —la entidad federativa más poblada— tiene el mayor número de jóvenes Ninis (1 millón 36 mil); la menor cantidad se registra en Baja California Sur, con 37 mil. A su vez, desde el punto de vista de su peso relativo, existen diferencias importantes: la proporción de Ninis en 18 estados es superior al promedio nacional (de 21.6%) y en 14 entidades es menor. Por ejemplo, entre las entidades con los porcentajes más bajos, destacan Tlaxcala (10.7%), Puebla (11.1%) e Hidalgo (12.6%). En contraste, las entidades con las proporciones más altas son Coahuila (31.3%), Guanajuato (29.6%) y San Luis Potosí (29.5 por ciento). Todas estas cifras sugieren que el fenómeno de los Ninis constituye un asunto de la mayor importancia que exige la intervención de todos los órdenes de gobierno y reclama un esfuerzo de coordinación intergubernamental (ver Gráfica 3). El fenómeno de los jóvenes Ninis afecta tanto a las entidades más avanzadas, como a las de menor desarrollo relativo. Por ejemplo, Guerrero, el estado con el índice de marginación más elevado,16 ocupa la posición 6 entre las entidades con mayor proporción de Ninis; a su vez, Chiapas, la segunda entidad en marginación, ocupa la posición 14, y Tlaxcala, la número 16 en marginación, es la entidad con la menor proporción de jóvenes Ninis. En el otro extremo, el Distrito Federal, la entidad con menor marginación, se sitúa en la posición 29 y Nuevo León, la segunda entidad menos marginada, en la posición 7. Finalmente, Coahuila, una de las entidades menos marginadas (la número 29), ocupa la primera posición, con la mayor proporción de jóvenes Ninis. También hay presencia de Ninis en todos los estratos sociales. Sin embargo, los datos reflejan claramente que la probabilidad de ser Nini es significativamente mayor entre los grupos de escasos recursos: 6 de cada 10 jóvenes en condición Nini (4.7 millones) pertenecen a los cuatro primeros deciles de ingreso, uno de cada tres (2.6 millones) a los de ingreso medio (de los deciles V al VIII) y 6.7% (poco más de medio millón) a los de ingreso alto (IX y X deciles). Heterogeneidad y complejidad del fenómeno Nini Conviene señalar que en la medición de los jóvenes que no estudian ni trabajan no hay mayor esfuerzo de conceptualización. En consecuencia, no debe sorprender que el universo de estos jóvenes sea muy heterogéneo y exhiba expresiones muy variadas, unas de corta duración y otras más estables. Entre los jóvenes que sufren esta doble privación, destacan los siguientes: mujeres unidas (con o sin hijos) dedicadas a labores domésticas, jóvenes con discapacidad y personas que están buscando un empleo y no lo encuentran, hasta jóvenes que abandonaron la escuela y no desean trabajar (incluso porque piensan que no lo encontrarán) o bien aquellos que no asisten a la escuela pero estudian en sistemas abiertos y/o a distancia, o reciben capacitación para el trabajo. La información proveniente de la ENJ-2010 indica que 72.1% de las mujeres en la condición de Nini se dedica a quehaceres del hogar, otras buscan empleo (9.8%) o estudian en medios informales (1.5%)17 y algunas más tienen alguna discapacidad o están pensionadas (0.6%). A su vez, entre los varones, 41.1% de los jóvenes Ninis está buscando activamente un empleo,18 9.8% se dedica a los quehaceres del hogar, 3.4% estudia en sistemas abiertos o informales y 2.9% tiene alguna incapacidad o está pensionado. Se puede advertir que la mayor parte de los jóvenes Ninis tiene funcionamientos socialmente útiles. Además, hay un número importante de jóvenes que no realiza ninguna de las actividades antes identificadas (los llamados “otros no activos”). Se trata de alrededor de 16% de las mujeres y 42.7% de los hombres que aparentemente se encuentran en un estado de inactividad absoluta.19 Las causas de dicha inactividad son muy diversas: se dedican a la familia (10%), tiene trabajo eventual (7%), carecen de oportunidades laborales (7.5%) o sus padres los mantienen (56.2%), entre otras. Cabe precisar que en este grupo, dos de cada tres jóvenes desean seguir estudiando. Debido a esta enorme heterogeneidad, algunos analistas sostienen que la definición del universo de jóvenes Ninis pudiera no ser tan útil desde la perspectiva de la instrumentación de políticas públicas. El Consejo Nacional de Población, por ejemplo, señala que el excesivo interés mediático en el conjunto de los jóvenes Ninis ha contribuido a relegar del análisis cuidadoso a “otros fenómenos también preocupantes”, como son “la desocupación juvenil, la precariedad de la actividad laboral entre los jóvenes o la participación temprana de muchas mujeres en la vida doméstica y reproductiva, entre otros”.20 Los jóvenes Ninis no son improductivos, ociosos o indolentes A menudo se piensa que los jóvenes Ninis son improductivos. Sin embargo, como ya se dijo, muchos de ellos realizan funciones y actividades socialmente útiles. En consecuencia, sería incorrecto decir que estos jóvenes son improductivos o están ociosos. Algunas voces han calificado a los jóvenes Ninis como frustrados, perezosos, carentes de proyectos y expectativas.21 La información de la ENJ-2010 sugiere que eso es muy discutible. Destaca, por ejemplo, el alto valor que los jóvenes Ninis confieren a la educación. Alrededor de 74% de los jóvenes Ninis desea continuar estudiando. Entre quienes terminaron o aprobaron algún grado del nivel básico, el porcentaje se sitúa en 62.6 entre los hombres y 70.8 entre las mujeres; se eleva a 77.1 y 80.4 entre quienes poseen el nivel medio superior; y aumenta hasta 78.1 y 84 entre los que cursaron algún año de educación superior. Entre los principales motivos invocados por los jóvenes para seguir estudiando, destacan: ‘obtener un empleo’ y ‘ganar más’ (31.2%), ‘mejorar nivel de vida’ (45.8%) y alcanzar ‘mayores conocimientos’ (20%) y ‘reconocimiento social’ (1.3 por ciento). Sin embargo, muchos jóvenes Ninis enfrentan un entorno familiar y social poco favorable para regresar a estudiar o trabajar. Así, llama la atención que 31.3 y 40.5% de las mujeres y varones Ninis, respectivamente, declara que no puede volver a estudiar porque debe atender “responsabilidades familiares”. Incluso, alrededor de 13.5% de las mujeres Ninis manifiesta no tener tiempo para estudiar (en contraste con 10% entre los hombres). Hay, además, 15% de las mujeres y 35% de los hombres que dicen que no regresarían a las aulas porque no les gusta estudiar, lo que se relaciona con el escaso capital cultural de sus hogares. La condición de Nini no es permanente ni una opción de vida Existe cierta inclinación a considerar que los jóvenes Ninis se encuentran en una condición permanente e inevitable de inactividad o bien a decir que reflejan una forma de vida. Sin embargo, se sabe que alrededor de 58% de los jóvenes Ninis (y 87% de los jóvenes Ninis que están buscando activamente un empleo) tienen experiencia laboral previa. Esto quiere decir que todos estos jóvenes no han permanecido inactivos o desocupados durante su juventud. Más aún, la escasa evidencia disponible sugiere que, para muchos jóvenes, la condición en la que se encuentran es solo transitoria:22 hay una alta movilidad entre estos jóvenes de un grupo a otro (de Nini a estudiar y/o trabajar).23 Según los datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), 19.7% de los jóvenes Ninis en el segundo trimestre de 2010 ya se desempeñaban laboralmente en el tercer trimestre de ese mismo año; de la misma forma, 3.5% en ese mismo lapso regresó a estudiar y 0.5% decidió estudiar y trabajar simultáneamente. En contraste, 76.2% de las y los jóvenes Ninis retuvo esa condición entre el segundo y el tercer trimestre de 2010. El capital escolar de los jóvenes Ninis Las distintas cuotas de capital escolar de los jóvenes Ninis configuran situaciones muy diversas para escapar de esa condición. • El grupo de mayor vulnerabilidad lo conforma el 26.6% que no concluyó la educación básica, entre quienes la edad promedio de abandono de la escuela es de 15 años para hombres y mujeres. • Un segundo grupo lo integra el 43.8% de los jóvenes, cuyo logro educativo le permitió concluir la educación básica o bien incursionar en el nivel medio superior sin terminarlo. Para este grupo, la edad promedio al momento de abandonar la escuela se eleva a 18 años entre las mujeres y a 20 años entre los hombres. • El tercer grupo de jóvenes Ninis es el de menor vulnerabilidad y está integrado por alrededor de 29.6% que posee el mayor capital escolar. De este total, 18.6% concluyó el nivel medio superior y 11% aprobó algún grado de educación superior o terminó sus estudios profesionales. En el primer caso, la edad promedio es de 19 años para las mujeres y 20 para los hombres, mientras que en el segundo caso se incrementa a 22 y 26 años, respectivamente. Como se puede advertir, la menor formación de capital escolar entre las mujeres, reflejada en la edad promedio de abandono de la escuela, compromete sus oportunidades de desarrollo personal. El rezago educativo de los jóvenes Ninis se origina en decisiones recientes de abandono escolar o bien de hace uno, dos o hasta tres lustros (según la edad actual). Por ejemplo, entre los jóvenes Ninis que no han concluido la educación básica, 16.8% proviene del grupo de 12 a 15 años de edad (decisiones de abandono escolar en curso); 19% del grupo de 16 a 18 años (decisiones de abandono que en promedio ocurrieron hace menos de un lustro); 26.8% del grupo de 19 a 23 años (decisiones que tuvieron lugar entre uno y casi dos lustros), y 37.3% del grupo de 24 a 29 años de edad (decisiones que se tomaron hace dos o casi tres lustros atrás). Esto implica la necesidad de reforzar las acciones tanto de carácter preventivo, como correctivo en el ámbito educativo (ver la Gráfica 4). El desafío de la inclusión social de los jóvenes Ninis En las últimas décadas el Estado y la sociedad mexicana han intentado encarar el reto que significa el desarrollo y la inclusión social de los jóvenes. Son amplias y diversas las acciones de política pública dirigidas hacia este segmento de la población. Destaca, sin duda, la constante ampliación de las oportunidades en la educación básica, media superior y superior a través del sistema escolarizado,24 y más recientemente de las modalidades abierta y a distancia.25 Igualmente, la expansión de los programas de becas está propiciando mayor acceso y permanencia de los jóvenes en la educación.26 También se han fortalecido las intervenciones públicas para facilitar el tránsito hacia la vida laboral de los jóvenes, tanto a través de becas de capacitación para el trabajo, así como otras acciones que vinculan la oferta y la demanda laboral.27 Sin embargo, estas y otras muchas intervenciones han resultado insuficientes, como se advierte en la enorme cuantía de los jóvenes Ninis. Estado y sociedad deben reconocer la prioridad que representa la atención a los millones de jóvenes que por razones muy diversas no estudian ni trabajan. Desafortunadamente, tanto en México como en otros países es hasta recientemente que se hace visible este problema social y, en consecuencia, resultan aún escasas y un tanto dispersas las acciones expresamente dedicadas a la atención de los jóvenes Ninis en sus diferentes expresiones. Urge, en consecuencia, estructurar políticas integrales para transformar las condiciones de vida de este segmento de la población. Miguel Székely28 señala correctamente que la atención a este numeroso grupo de jóvenes debe adoptar un conjunto articulado de políticas de protección, de ampliación de capacidades y de generación de oportunidades, integradas —en cada caso— por medidas tanto de prevención en las etapas previas del ciclo de vida, como de reacción o correctivas en el presente. Se requiere, en suma, configurar una agenda de políticas, estrategias y acciones en esta materia, complementada además con un conjunto de políticas transversales que, entre otros propósitos, contribuyan a garantizar igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Resulta prioritario consolidar la tendencia histórica a la disminución del número de jóvenes Ninis mediante el fortalecimiento de políticas de protección, priorizando la atención a grupos en situación de vulnerabilidad: en la niñez, con acciones de nutrición y de salud, apoyos alimentarios y escuelas para padres y madres, entre otros; y en la juventud, mediante intervenciones en las áreas de salud, salud sexual y salud reproductiva, programas para evitar el consumo de drogas y alcohol, estrategias de prevención de la violencia —en el hogar, la escuela y la comunidad— y acciones que faciliten la inserción y reinserción social, entre otros. A su vez, las políticas de la ampliación de capacidades están llamadas a jugar un papel crucial en el futuro de los jóvenes que enfrentan la doble exclusión. Estas políticas abarcan intervenciones educativas en la niñez, como son las de ofrecer servicios de educación básica suficientes y de calidad, fomentar la asistencia a la escuela, ampliar las becas y prevenir el abandono escolar a edades tempranas. A su vez, durante la juventud se requiere contar con un conjunto articulado de intervenciones, entre las que destacan las dirigidas a ampliar las oportunidades educativas en los niveles de educación media superior y superior; actualizar de manera permanente los modelos educativos para ofrecer aprendizajes que resulten pertinentes y relevantes para los jóvenes; diversificar la oferta educativa en ambos niveles educativos; fortalecer los incentivos a la permanencia escolar; enfatizar los programas de tutorías y acompañamiento permanente a los jóvenes; atender el rezago educativo; ofrecer programas de educación alternativa o facilitar su reinserción en el sistema educativo, y ampliar los programas tanto de becas para los jóvenes como de incentivos financieros y otros apoyos (como guarderías y estancias infantiles) para mujeres (con hijos o sin hijos) que deseen regresar a la escuela.29 Finalmente, las políticas de generación de oportunidades deben orientarse a generar más y mejores opciones de empleo y autoempleo para los jóvenes; mejorar los sistemas de información y orientación laboral dirigidos a este segmento de la población; impulsar el emprendimiento juvenil y la formación de negocios; apoyar los programas de inserción al primer empleo; fortalecer los programas de orientación y capacitación laboral; incentivar, reconocer y regular las pasantías para adquirir entrenamiento y experiencia, y revisar la legislación laboral para remover las barreras que impiden o desalientan el acceso de los jóvenes a los puestos de trabajo, entre otras intervenciones. Las políticas públicas en la materia deberán dimensionar la envergadura de los desafíos, diseñar e instrumentar acciones y promover su articulación mediante estrategias globales que contribuyan a erosionar la red de privaciones que atrapa a los jóvenes en la doble exclusión de no estudiar ni trabajar. Asimismo, dichas políticas públicas deberán ser sensibles a la enorme heterogeneidad de los jóvenes que no estudian ni trabajan.30 Cualquiera de las intervenciones públicas aquí mencionadas requiere de la inversión de cuantiosos recursos. Sin embargo, “el mayor costo de todos los posibles es no atender el problema, generando riesgos crecientes para el futuro”.31 Por esta razón es tan importante que en el país sean cada vez más amplias las oportunidades para los jóvenes. México es una nación que debe cuidar y procurar a sus jóvenes. Así también será capaz de perfilar su futuro con mayores posibilidades de éxito. _______ 1 Los autores agradecen el apoyo de Carlos Fuentes Villalba en la generación de la información de este artículo. 2 Se utiliza el acrónimo Nini para referirnos tanto a las mujeres como a los hombres de entre 12 y 29 años de edad que no estudian ni trabajan. 3 En México, por ejemplo, la gran mayoría de los jóvenes que trabaja recibe bajos ingresos y no cuenta con prestaciones: dos de cada tres jóvenes (67.6%) recibe hasta tres salarios mínimos y más de la mitad (56.7%) no cuenta con prestaciones. 4 La frase es de Sabino Bastidas, citada en el artículo “Ninis: ¿Generación sin esperanza?”, www. abcuniversidades.com/Articulos/263/Ninis__generacion_sin_esperanza_.html. 5 Véase Alejandro Schujman, Generación NI NI, Grupo Editorial Lumen, Buenos Aires, 2011. 6 Véase José Luis Barbería, “Generación NI NI: Ni estudia ni trabaja”, El País, 22 de junio de 2009. 7 Algunos analistas han dicho, por ejemplo, que este sector de la población constituye “la bolsa de trabajo del narcotráfico”. 8 Véase, por ejemplo, Miguel Székely, “Jóvenes que ni estudian ni trabajan: Un riesgo para la cohesión social en América Latina”, MIMEO, junio de 2011. 9 Algunos se preguntan: ¿Por qué no protestan los jóvenes Nini? ¿Por qué no toman las calles? Aunque no hay evidencia sólida, se dice que fue decisiva la participación de los jóvenes Nini en las revoluciones árabes de 2010 y 2011. Al respecto, véase José Ignacio Torreblanca, “Revoluciones ni-ni”, El País, 18 de febrero de 2011. 10 La ENJ fue levantada por el Instituto Mexicano de la Juventud del 19 de noviembre al 9 de diciembre de 2010. Consta de 29,787 cuestionarios individuales y es representativa a nivel nacional, estatal y seis zonas metropolitanas. Cuenta también con un cuestionario de hogares y su diseño es probabilístico, polietápico, estratificado y por conglomerados. 11 Referido al momento del levantamiento de alguna encuesta o durante algún periodo determinado de referencia. 12 OCDE, Education at a Glance 2011. OCDE Indicators, www.oecd.org/publishing/corrigenda. 13 Pablo Peña ha dicho que “este término es melodramático e incorrecto”. Véase al respecto “La generación ‘Nini’… y otros cuentos” en . 14 Para hacer posible la comparación entre muy diferentes fuentes de información, fue necesario acotarla únicamente al grupo de 14 a 29 años de edad. 15 Véase OCDE, Education at a Glance 2011, pp. 345-346. 16 Véase Consejo Nacional de Población, Índices de marginación 2010, México, 2011. 17 Toda vez que las encuestas generalmente se basan en la asistencia (o no) a un centro educativo para determinar la condición de la educación, se suele incluir dentro del fenómeno Nini a los jóvenes que sí estudian pero lo hacen a través de sistemas informales, en las modalidades abierta o a distancia, o bien llevan a cabo capacitación laboral u otro tipo de instrucción mediante sistemas no formales. 18 ¿Es correcta la inclusión —como parte del fenómeno Nini— de los jóvenes que están buscando trabajo y no lo han encontrado? Diversos analistas consideran que, debido al hecho de que destinan activamente sus esfuerzos a conseguir un empleo, no se les puede considerar como inactivos. 19 Se trata, según los datos de la encuesta, de alrededor de 1 millón 750 mil jóvenes conocidos como “otros no activos”. La naturaleza no especializada de la ENJ-2010 en materia laboral probablemente explica que el número de los “otros no activos” sea significativamente mayor que el generado por las encuestas laborales (del orden de 765 mil jóvenes). Respecto a los “otros no activos”, véase CONAPO, “¿A qué se dedican los jóvenes en México? Análisis de la condición de actividad de la población de 14 a 29 años de edad” en La Situación demográfica de México, México, 2011. 20 Al respecto, véase CONAPO, óp. cit., p. 23. 21 La Encuesta Nacional sobre Discriminación en México indica que 36% de la población entrevistada percibe que los jóvenes NINI se encuentran en esa condición porque así lo desean. 22 Fue el Dr. Jaime Domingo López Buitrón, anterior Subsecretario de Empleo y Política Laboral de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, quien nos compartió hace algunos meses la idea de que, desde el punto de vista laboral, la condición NINI era transitoria en el caso de muchos jóvenes, ya que es común que en un periodo corto de tiempo entren y salgan del mercado de trabajo. 23 Además, existe una gran cantidad de jóvenes que permanecen sin estudiar ni trabajar en periodos específicos del año o en determinados momentos de su entrada al mercado laboral, terminación de estudios, cambio de estado civil y otras coyunturas de tipo familiar y personal. 24 Esas acciones se han visto fortalecidas en particular con el aumento de las oportunidades educativas para las mujeres. Por ejemplo, entre 1990 y 2010 aumentó la proporción de mujeres de 15 a 29 años dedicadas únicamente a estudiar, al pasar de 19 a 30%, lo cual significó un crecimiento —en valores absolutos— de 2.4 a 4.2 millones de mujeres. 25 En este sentido, destaca la reciente creación de la Universidad Abierta y a Distancia de México y de la Preparatoria Abierta en Línea de la SEP, dado que se trata de iniciativas flexibles que podrían contribuir a aumentar el capital escolar de los jóvenes. 26 Una beca puede significar la diferencia entre seguir estudiando o abandonar la escuela. Actualmente se otorgan más de 2.8 millones de becas a jóvenes de educación media superior y superior que benefician a los adolescentes y jóvenes mayores de 15 años. 27 Se han entregado en los últimos cinco años casi 600 mil becas de capacitación para el trabajo y en el sector educativo se atendió directamente a un 1 millón 345 mil alumnos. 28 Véase “Jóvenes que ni estudian ni trabajan: Un riesgo para la cohesión social en América Latina”, mimeo, junio de 2011. 29 Debe considerarse que del total de jóvenes Ninis en México, 2 millones 80 mil jóvenes no concluyeron la educación básica; de ese total, 76% son mujeres. Además, 3 millones 425 mil jóvenes concluyeron la educación básica pero no siguieron estudiando o bien truncaron sus estudios en el nivel siguiente. De nueva cuenta, la gran mayoría son mujeres (77%). Finalmente, 1 millón 930 mil jóvenes concluyeron el nivel medio superior pero no siguieron estudiando o truncaron sus estudios de nivel superior. La gran mayoría son mujeres (73.5 por ciento). 30 Por ejemplo, en los programas orientados a abatir el rezago educativo y ampliar el capital escolar, debe considerarse el predominio de las mujeres unidas con hijos. La omisión de esta característica en el diseño de las intervenciones puede reducir significativamente la eficacia de las intervenciones públicas en la materia. 31 Miguel Székely, óp. cit., p. 16. ___________________________________ RODOLFO TUIRÁN es subsecretario de Educación Superior de la Secretaría de Educación Pública. JOSÉ LUIS ÁVILA es académico de la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM.

La distribución del ingreso en México (139.206)
En un país donde la educación y los servicios sanitarios, entre otros, todavía dejan mucho que desear, la desigualdad en el ingreso –una de las mayores del mundo– va aparejada de una desigualdad equivalente en la calidad de vida. Paradójicamente, sin educación de calidad y buenos servicios básicos se antoja difícil revertir este grave problema. La riqueza México es una nación con mucha riqueza. Ocupó el décimo tercer lugar en la lista de los países con mayor Producto Interno Bruto1 (pib), con un billón de dólares, en 2010.2 Este nivel se debe, en buena medida, al tamaño de nuestro país. De acuerdo a estimaciones de las Naciones Unidas, México ocupó en 2010 el décimo primer lugar en términos de población, con 113 millones de habitantes.3 No obstante, el pib por persona muestra, en los últimos 20 años, un crecimiento formidable. Durante los años sesenta y setenta le correspondió a cada habitante de México menos de dos mil dólares del PIB al año. En los primeros años de los ochenta dicha cifra tuvo un aumento, que se perdió después de la crisis de 1982. A partir de 1988, el pib por habitante inicia un camino ascendente, con un único tropezón en la crisis de 1994, para llegar a casi los 10 mil dólares por habitante en el año 20084 (ver Gráfica 1). Por otro lado, México tiene 4 millonarios en la lista de los 100 hombres más ricos del mundo de la revista Forbes.5 La suma de la riqueza de estos 100 hombres es de 1.7 billones de dólares. Los acaudalados de Estados Unidos poseen 40% de este monto; les siguen los rusos, que suman 10%. En tercer lugar se encuentra México: los cuatro empresarios mexicanos de la lista Forbes tienen 7% de la riqueza de la lista de los 100 millonarios. Por cierto, Noruega, país con el mayor Índice de Desarrollo Humano de acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), no tiene ningún representante entre los primeros 100 millonarios y su ciudadano más rico, el empresario de bienes raíces Olav Thon, ocupa el lugar número 205. La riqueza y el desarrollo no se llevan bien.6 Otra fuente con una metodología más depurada no muestra un panorama similar. De acuerdo a un estudio que el banco Credit Suisse encargó a Anthony Shorrocks y James Davies, publicado en 2010, la riqueza7 en el mundo muestra una fuerte concentración: 24 millones de personas mayores de 20 años (0.5% de la población mundial adulta) tenían 35.6% del total de la riqueza mundial. En el otro extremo, 3 mil millones de personas (68.4% de la población mundial adulta) tenían tan solo 4.2% de la riqueza mundial. De acuerdo con esta investigación, México se ubicó en el lugar 21 en la lista de los países con mayor número de personas “muy ricas”, con 114 mil 997 adultos que —en 2010— contaban con una riqueza mayor a un millón de dólares, lo que coloca al país por arriba de Dinamarca, Finlandia y Hong Kong.8 La pobreza Si miramos la otra parte de nuestra realidad encontraremos que, de acuerdo al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) —organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal encargado de evaluar el nivel de pobreza en México—, 81% de la población en 2010 era pobre o vulnerable, es decir tenía una o más carencias sociales.9 El CONEVAL mide la pobreza de manera multidimensional, esto es a partir de seis indicadores de carencia social: alimentación, educación, salud, seguridad social, calidad de la vivienda y servicios básicos en la vivienda. La población pobre o vulnerable en México tuvo, en promedio, 2.3 carencias sociales. Si analizamos con mayor detalle la alimentación, por ejemplo, de acuerdo con el CONEVAL, 25% de la población tuvo en 2010 inseguridad alimentaria, es decir, sufrió la falta de alimento o tuvo poco alimento y de baja calidad, y por lo tanto llegó a experimentar hambre.10 A pesar de ello, la Organiza­ción Mundial para la Agri­cultura y la Alimentación (FAO, por su siglas en inglés) muestra en su informe “El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2011” que el nivel de personas desnutridas en México es “estadísticamente no significativo”.11 Si bien el concepto de desnutrición es distinto al de inseguridad alimentaria (la FAO define la desnutrición como “la ingesta de alimentos que no permite cubrir las necesidades energéticas mínimas”12), me parece que México sí debería estar incluido en esta lista. Si asumimos que la población con inseguridad alimentaria, de acuerdo con el coneval, no logra cubrir las necesidades energéticas mínimas y, por lo tanto, está desnutrida, México ocuparía el séptimo lugar con mayor número de personas con hambre en el mundo y el lugar número 27 en cuanto al porcentaje de personas que sufre este flagelo, empatado con Botswana, Camboya, Madagascar y Pakistán.13 La desigualdad en el ingreso Preguntar a las familias sobre su ingreso no es una tarea sencilla. Muchas de ellas, en especial aquellas se ubican en los sectores altos, no divulgan el monto de sus percepciones por temor a las autoridades hacendarias o por seguridad personal. Por ello, es muy probable que las encuestas que miden el ingreso familiar tenga un subregistro, es decir que se declaren menos ingresos de los que realmente se perciben. A partir de 1983 el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) ha levantado la “Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares” (ENIGH), en los años de 1983-1984 y desde 1992 cada dos años, con excepción de 2005, cuando por razones del calendario político en México se levantó una de ellas de manera extraordinaria. La última ENIGH disponible es la de 2010.14 De acuerdo con los resultados arrojados por la ENIGH de 2010,15 el promedio de ingreso mensual por familia en México era de 12 mil 163 pesos. Si distribuimos a todas las familias mexicanas en 10 grupos iguales, ordenadas según su ingreso desde las que menos percibieron hasta las que más percibieron —lo que se conoce como “ordenar por deciles”—, tenemos que el 10% más pobre, es decir el primer decil, tuvo una percepción media de 2 mil 149 pesos mensuales. En el otro extremo, el 10% de las familias más ricas —el decil más alto— tuvo una percepción promedio de 41 mil 927 pesos mensuales, casi 20 veces más que los más pobres. Entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México es el que revela la mayor distancia entre las familias que menos ganan y las que más ganan, por arriba de Chile, Israel, Turquía y Estados Unidos. México es un país muy desigual en materia de ingresos.16 Si dividimos al 10% de las familias más ricas en 10 grupos de igual tamaño, es decir, si desglosamos al decil más alto y obtenemos centiles, tenemos que el 1% de las familias más ricas del país, poco más de 290 mil, tuvieron en 2010 un ingreso mensual de 101 mil 217 pesos, esto es, 47 veces más que el 10% más pobre (ver Cuadro 1). Estas cifras ya nos muestran una desigualdad importante; no obstante, antes de derivar más conclusiones, debemos preguntarnos: ¿es correcto el monto de ingreso promedio de las familias más ricas de México? De acuerdo al Manual de percepciones de los servidores públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 31 de mayo de 2010 en el Diario Oficial de la Federación, los directores de área podían tener una percepción ordinaria bruta (sueldo base más compensación garantizada) de entre 47 mil 974 y 95 mil 355 pesos al mes. Por arriba de este puesto se ubican los directores generales y coordinadores generales, jefes de unidad, oficiales mayores, subsecretarios y secretarios de Estado, cuyo rango de sueldo va de los 85 mil 889 a los 205 mil 222 pesos mensuales.17 Sin embargo, de acuerdo a los datos originales de la ENIGH 2010, el ingreso mensual promedio de los hogares cuyo jefe de familia era “alta autoridad del sector público o privado”, fue de 44 mil 192 pesos mensuales. En el sector privado, los sueldos de las altas autoridades son aún mayores. De acuerdo al Informe anual de gobierno corporativo 2010 del Banco BBVA, la percepción media que recibió cada uno de sus principales altos directivos durante el año 2010 fue de 2.5 millones de pesos mensuales. Entre ellos se encuentra el director general de bbva Bancomer de México.18 No obstante, su principal competidor tuvo un ingreso mucho mayor: el director general para México y Latinoamérica de Citigroup percibió, en el mismo año, un sueldo de 570 mil pesos mensuales, más una compensación variable anual por 7 millones 450 mil dólares19, es decir, en total percibió 8.3 millones de pesos mensuales.20 La diferencia entre el ingreso del director general de este grupo financiero y el de un cajero es de 1 a 3 mil 260, una distancia fuera de toda proporción y que raya en la inmoralidad. Todo parece indicar que las cifras de la ENIGH presentan un subregistro que debe corregirse. A esta conclusión llegaron tanto Ifigenia Martínez de Navarrete en los años cincuenta y sesenta, como Oscar Altimir en las décadas de los sesenta y setenta.21 Las cifras del ingreso corregidas por subenumeración Podemos conocer el nivel de subregistro si comparamos el ingreso que reportan las familias en la ENIGH con el ingreso que contabiliza el Sistema de Cuentas Nacionales de México. Después de contrastar las dos fuentes de información, entre 1994 y 2010 se observa un importante subregistro, que se incrementa año con año. En 2010, por ejemplo, por cada peso declarado por familia en la ENIGH, el Sistema de Cuentas Nacional registró 2.17 pesos.22 Si corregimos el ingreso de las familias de la ENIGH, bajo el supuesto de que el subregistro depende del nivel de ingreso —es decir, las familias más ricas no declaran la totalidad de lo ganado, como hemos visto—, la desigualdad aumenta. El ingreso del 10% de las familias más ricas crece de 41 mil 927 a 141 mil 100 pesos mensuales, lo que representa 66 veces más que el del 10% más pobre; y el ingreso del 1% más rico, es decir las 290 mil 613 familias más ricas de México, aumenta de 101 mil 217 a 359 mil 594 pesos mensuales (167 veces más que el ingreso del 10% más pobre). Los hogares cuyo jefe de familia es un alto directivo de gobierno o de una empresa privada perciben, una vez hecho el ajuste, 131 mil 215 pesos mensuales, en lugar de 44 mil 192 pesos mensuales (cifra original de la enigh, sin ajuste). Los sueldos ajustados son más creíbles. Si analizamos la desigualdad global con las cifras corregidas por subregistro de las encuestas que se han levantado en México desde 1950 —tanto las de Ifigenia Martínez y Oscar Altimir como las estimadas por el autor—, la tendencia es clara: somos un país con una fuerte desigualdad, que aumenta año con año. El coeficiente de Gini23 se incrementa del 0.50-0.53 de los años cincuenta al 0.58-0.60 de los años sesenta, y llega al rango de 0.62-0.64 en los años ochenta. No obstante, continúa aumentando para ascender al rango 0.61-0.65 en los noventa y llega al registro récord de 0.62-0.65 en los primeros años del siglo XXI (ver Cuadro 2). ¿Por qué tenemos una desigualdad tan alta? La desigualdad se amplía en México por el incremento en el ingreso del 30% más rico, que suma 8.7 millones de familias. Los ingresos de este grupo representaron, en 2010, 83% del total.24 El resto de la población no solo tiene cada vez una menor participación en la economía nacional; los pesos que gana le alcanzan para menos bienes y servicios cada año. En los últimos años, la población ha sufrido en México al menos tres efectos: (1) el empleo precario, (2) la pérdida del poder adquisitivo, y (3) la eliminación de los subsidios. El empleo precario A partir de los años noventa, los empleos formales se tornaron cada vez más precarios. Con el propósito de competir y obtener una ganancia cada vez mayor, muchas de las empresas han tomado una serie de medidas: 1. Despedir a la población adulta que ha acumulado antigüedad y, por lo tanto, prestaciones; 2. Reducir prestaciones y/o incorporarlas al sueldo, como en el caso de los empleados bancarios, cuyas prestaciones fueron incorporadas al sueldo, lo que provocó un beneficio temporal que se perdió cuando los grupos financieros comenzaron a despedir a los adultos y a contratar en su lugar a jóvenes con un sueldo bajo; 3. Contratar personal “barato” bajo el esquema de outsourcing; 4. Reducir la proporción de gerencia media, así como puestos de apoyo, conocidos como staff, ocupados –en su mayoría– por profesionistas. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, tres millones de personas perdieron el empleo en 2009; de ellos, 2.6 millones fueron víctimas de recortes de personal o su trabajo temporal terminó25 (ver Cuadro 3). En cuanto a la disminución de prestaciones, de acuerdo con la enigh 2010, 51.4% de la población que trabaja para otro no tiene ningún apoyo por parte del patrón, y prácticamente la totalidad de quienes trabajan por su cuenta no tiene prestaciones. El impacto en el ingreso es directo: si no tengo seguro médico y enfermo debo pagar mi tratamiento. Si soy madre y trabajo fuera de casa, y la organización para la cual laboro no me ofrece una guardería, debo pagar una. Si carezco de una ayuda para despensa, debo destinar una mayor proporción de mi ingreso a la alimentación. En la medida en que se propongan reglas laborales que tengan como propósito abaratar la fuerza de trabajo, la situación se agravará. Poder adquisitivo La población ha sufrido, desde mediados de los años ochenta, la pérdida de poder adquisitivo. En el año de 1976 el salario mínimo era de 6 mil 500 pesos, si traemos su valor a pesos actuales.26 Para 2011 había bajado a mil 766 pesos, una pérdida de 73%. Si bien no todo el personal ocupado percibe el salario mínimo, su aumento es un parámetro que rige el crecimiento de otros salarios. El salario medio industrial, por ejemplo, ha sufrido también una pérdida, aunque ligeramente menor. Buena parte de la estrategia económica de los últimos años ha dependido de mantener el crecimiento de los salarios por debajo del aumento de los precios. A diferencia de los años sesenta y setenta, cuando la meta era crecimiento y empleo, ahora se tiene como objetivo la reducción del gasto público y de la inflación (ver Gráfica 2). Reducción de subsidios La eliminación o reducción de subsidios afecta de manera directa e indirecta. Su impacto es indirecto cuando el gobierno reduce los montos de gasto e inversión y, por lo tanto, las familias deben aportar dinero directamente. Por ejemplo, la inversión en educación superior no ha crecido lo suficiente como para cubrir la demanda. Por ello, muchas familias deben destinar ahora parte de su ingreso al pago de una institución de educación superior privada. Todo esto se refleja claramente en la estadística. De acuerdo con la Secretaría de Educación Pública, en el ciclo escolar 1980-1981 había 892 escuelas de educación superior (normal, licenciatura y posgrado), de las cuales 70% eran públicas. 30 años después, en el ciclo escolar 2010-2011, las escuelas privadas son mayoría: representan 55% del total de instituciones. De las 6 mil 289 instituciones de educación superior del ciclo 2010-2011, 3 mil 481 son privadas y educan a 804 mil alumnos.27 En 2011, 21.5% de la inversión que se realizó en educación de todos los niveles provino del sector privado; 30 años atrás, en 1980, esta proporción era de tan solo 6.9%.28 El 7% del PIB de actividades terciarias (comercio y servicio) es generado por los servicios educativos de particulares.29 En materia de salud ha sucedido algo similar. Como producto de la precarización en el trabajo, tan solo 39% de las personas con 12 años o más de edad está afiliado o inscrito para recibir atención médica de parte de alguna institución pública, de acuerdo a la ENIGH 2010; el resto debe acudir al Seguro Popular (que solo es gratuito para el 40% más pobre) o pagar por su cuenta la atención privada. De hecho, de acuerdo con la misma encuesta, 40% de las personas manifestaron que cuando tienen un problema de salud, acude a una clínica o farmacia privada o se automedican. La eliminación de subsidios también afecta de manera directa a la población. A partir de los años noventa se han retirado, poco a poco, los subsidios al pago de la energía eléctrica, el predial, el agua y la gasolina, entre otros bienes y servicios que otorga el gobierno. La telefonía que antes era pública y con tarifas bajas, ahora es una de las más caras del mundo, de acuerdo a la OCDE.30 En síntesis, no solo el ingreso se ha concentrado en unos cuantos, sino que además las familias de los sectores medios y bajos deben pagar bienes y servicios que antes les otorgaba la empresa por medio de prestaciones o el gobierno de manera gratuita. Tienen un menor poder adquisitivo y deben gastar más por los mismos bienes y servicios que antes recibían. _________________________________ 1 El producto interno bruto (PIB) es el valor de los bienes y servicios que produce una nación en un periodo determinado. 2 Datos del Banco Mundial, consultados el 16 de marzo de 2012: . 3 Population Division, “World Population Prospects, the 2010 Revision”, consultada el 16 de marzo de 2012: . 4 Si bien México tuvo una ligera caída en este indicador, por la crisis mundial de 2008, registró una recuperación en 2010, para llegar a 9 mil 123 dólares por persona. Datos del Banco Mundial, consultados el 16 de marzo de 2012: . 5 Revista Forbes, consultad el 16 de arzo de 2012: . 6 Si bien Alemania tiene siete millonarios en la lista Forbes, la suma de su riqueza representa 6% del total. 7 Para el autor, el concepto de riqueza considera tanto los activos financieros como los no financieros (no así la deuda) que tienen las personas mayores de 20 años de una familia. Acepta que su estimación es más complicada, ya que muy pocos países tienen la estadística necesaria para su cálculo. El estudio de la riqueza es relevante ya que el ingreso de las personas se genera a partir tanto de capital humano, como de sus activos. La riqueza se hereda y se convierte, para algunos, en su destino. Los hijos de las familias con mayor riqueza tienen más oportunidades que los hijos de familias con menos activos. Ante una situación difícil, por ejemplo la pérdida de empleo del principal proveedor del hogar o una enfermedad grave, el dinero ahorrado y las inversiones son de gran ayuda. 8 “Credit Suisse Global Wealth Databook 2010”, Credit Suisse Research Institute, Suiza, octubre de 2010, pp. 88 y 93. 9 Este porcentaje incluye a la población, que si bien tenía cubiertas sus necesidades, ganó menos de 2 mil 114 pesos, así como a las personas que vivían en una zona urbana, o tenían un ingreso menor a los 978 pesos, o si vivían en una zona rural. 10 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), “Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2011”, México, 2012, cuadro 2.1, p. 21. 11 Es decir, la proporción de las personas desnutridas se ubicó por abajo del 5% de la población total. 12 De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), “la necesidad mínima diaria de energía es de unas mil 800 kcal por persona. La necesidad exacta viene determinada por la edad, tamaño corporal, nivel de actividad y condiciones fisiológicas específicas: enfermedades, infecciones, embarazo o lactancia”. 13 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, “El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo 2011”, en ¿Cómo afecta la volatilidad de los precios internacionales a las economías nacionales y la seguridad alimentaria?, Roma, 2011, pp. 50-53. 14 En 1956 y 1958 la Dirección General de Estadística levantó las encuestas de “Ingreso y egresos de la población en México”, y en 1960 la encuesta “Las 16 ciudades de la República Mexicana, ingresos y egresos familiares”. En 1963 y 1968 el Banco de México llevó a cabo las encuestas de “Ingresos y gastos familiares”. Durante el periodo de 1969-1970 la Dirección General de Estadística realizó la encuesta “Ingresos y gastos de la República Mexicana” y en 1977 la “Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares”. 15 Los resultados que se muestran de la “Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares” se obtuvieron a partir de la descarga de archivos de la página del INEGI en la sección dedicada a dicha encuesta bajo el rubro “Microdatos de la muestra”. Estos datos fueron trabajados estadísticamente por el autor: . 16 “Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising”, OECD, 2011, p. 45. . 17 “Acuerdo mediante el cual se expide el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal”, Diario Oficial de la Federación, anexo 3a, SHCP, lunes 31 de mayo de 2010. 18 Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A., “Informe anual de gobierno corporativo 2010”, pp. 17 y 18, consultado en la página de internet el 16 de marzo de 2012: . 19 El pago se repartió en los 12 meses de 2011. 20 Citigroup, Proxy Statement 2010, pp. 55 y 56, consultado el 16 de marzo del 2012: . 21 Véase Ifigenia Martínez de Navarrete, “La distribución del ingreso en México. Tendencias y perspectivas”, El perfil de México en 1980, 2a edición, editorial Siglo XXI, México, 1982. pp. 17-71; y Oscar Altimir, “La distribución del ingreso en México”, Distribución del ingreso en México: Ensayos, tomo I, documento no. 37, Banco de México, México, 1982, pp. 15-95. El banco Credit Suisse también ajusta la información en su reporte sobre la riqueza en el mundo, consciente de que de no hacerlo prácticamente no tendría mercado en muchos países, entre ellos México. 22 En La desigualdad y la clase media en México, un libro de próxima aparición, Carlos McCadden Martínez explica con mayor detalle la justificación y los cálculos específicos para llevar a cabo el ajuste a las cifras de las ENIGH. 23 Medida de desigualdad propuesta por el científico social Corrado Gini en 1912, que va de 0 a 1. A medida que el valor se aproxima a 0, la sociedad tiene igualdad en sus ingresos. Por el contrario, a medida que el índice se aproxima a 1, la distribución presenta una mayor concentración en el ingreso. 24 Si nos vamos a la cúspide de la pirámide, 1% de las familias más ricas, poco más de 290 mil, obtiene 13.7% del ingreso de todos los hogares. 25 Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, consultada el 14 de marzo de 2012: . 26 Se deflactó el monto del salario mínimo con el índice de precios al mayoreo de 1934 a 1969, y con el índice de precios al consumidor para el periodo de 1970 a 2011, según el Banco de México. 27 SEP, “Estadística Histórica del Sistema Educativo Nacional”, consultada el 16 de marzo del 2012: . 28 Felipe Calderón, “Quinto Informe de Gobierno”, Anexo Estadístico, Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República, México, 2011, p. 322. 29 Ibídem, pp. 97-99. 30 “Perspectivas OCDE: México, reformas para el cambio”, OCDE, 2012, p.45. ______________________________________ MIGUEL DEL CASTILLO NEGRETE ROVIRA es profesor del Departamento Académico de Estudios Generales del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y profesor visitante en la Universidad Autónoma Metropolitana Iztapalapa.

La economía mexicana del siglo xx: entre milagros y crisis (85.725)
Francisco Suárez Dávila es ex Representante de Mé­xi­co an­te la ocde, es profesor invitado de la Uni­ver­si­dad Ibe­roa­me­ri­ca­na. El si­glo xx eco­nó­mi­co A fin de es­tu­diar el si­glo xx me­xi­ca­no en ma­te­ria de eco­no­mía, po­de­mos di­vi­dir la his­to­ria en sie­te pe­rio­dos. El pun­to de par­ti­da es 1910, el ini­cio de la Re­vo­lu­ción Me­xi­ca­na, pe­ro pa­ra en­ten­der ese mo­men­to hay que con­si­de­rar el por­fi­ria­to co­mo el pri­mer pe­rio­do de cre­ci­mien­to sos­te­ni­do. El por­fi­ria­to sien­ta las ba­ses del de­sa­rro­llo mo­der­no. Hay cre­ci­mien­to con de­si­gual­dad de 1876 a 1910. El pe­rio­do que va de la Re­vo­lu­ción has­ta la Gran De­pre­sión de 1929 es el de la crea­ción de un nue­vo or­den ins­ti­tu­cio­nal sin cre­ci­mien­to. El ter­ce­ro es el car­de­nis­mo, un pe­rio­do de de­sa­rro­llo con trans­for­ma­ción so­cial que ins­tau­ra el pro­yec­to de país propuesto en la Cons­ti­tu­ción de 1917. El cuar­to pe­rio­do es el del de­sa­rro­llis­mo, la fa­se más exi­to­sa del país en lo económico. Hay cre­ci­mien­to e in­dus­tria­li­za­ción ace­le­ra­dos, ini­cial­men­te con in­fla­ción mo­de­ra­da, lue­go con es­ta­bi­li­dad. En un quin­to pe­rio­do vemos in­ten­tos fa­lli­dos por su­pe­rar las de­fi­cien­cias del mo­de­lo y sus ele­men­tos de ago­ta­mien­to, y de en­con­trar uno nue­vo. Aun­que fu­gaz­men­te, con el au­ge del pe­tró­leo sí se pro­du­ce el cre­ci­mien­to más rá­pi­do de nues­tra his­to­ria, pe­ro sin es­ta­bi­li­dad. So­bre­vie­nen las cri­sis. A par­tir de 1982 se ini­cia una nue­va fa­se de in­ten­tos de trans­for­ma­ción por me­dio de re­for­mas es­truc­tu­ra­les, al­gu­nas exi­to­sas, otras fa­lli­das, que van has­ta 1994. Fi­nal­men­te, en­tra­mos en una eta­pa de es­ta­bi­li­dad sin cre­ci­mien­to: el pe­rio­do del es­tan­ca­mien­to es­ta­bi­li­za­dor que va de 2000 a 2009. Des­de su in­de­pen­den­cia, Mé­xi­co ha co­no­ci­do dos pe­rio­dos de cre­ci­mien­to eco­nó­mi­co rá­pi­do y sos­te­ni­do. El más exi­to­so y más du­ra­de­ro fue el de­sa­rro­llis­mo (1934-1970). El se­gun­do es el por­fi­ria­to (1876-1910). El pri­me­ro no al­can­zó una ra­zo­na­ble dis­tri­bu­ción del in­gre­so. El se­gun­do no aba­tió los re­za­gos so­cia­les que a la pos­tre sig­ni­fi­ca­rían su caí­da. Hay dos pe­rio­dos de re­cons­truc­ción ins­ti­tu­cio­nal. El más im­por­tan­te va des­de el fin de la fa­se más in­ten­sa de la lu­cha ar­ma­da y el ini­cio de la di­nas­tía de Obre­gón y Ca­lles has­ta la Gran De­pre­sión. El otro es la ad­mi­nis­tra­ción de Mi­guel de la Ma­drid, que des­pués del es­ta­lli­do de la cri­sis de la deu­da y la na­cio­na­li­za­ción ban­ca­ria de 1982, ini­cia la fase de re­for­mas es­truc­tu­ra­les. Hay dos gran­des re­for­mis­tas: Cár­de­nas, quien da ca­bal vi­gen­cia al pro­yec­to de la Cons­ti­tu­ción de 1917, y Sa­li­nas, que ace­le­ra las re­for­mas es­truc­tu­ra­les de orien­ta­ción neo­li­be­ral, al­gu­nas exi­to­sas y otras fallidas. Hay dos mo­de­los orien­ta­dos ha­cia el sec­tor ex­ter­no: el por­fi­ria­to y el eje­cu­ta­do por Sa­li­nas y Ze­di­llo. El de­sa­rro­llis­mo se orien­tó prin­ci­pal­men­te al for­ta­le­ci­mien­to del mer­ca­do in­ter­no. El mo­de­lo “es­ta­tis­ta” de Eche­ve­rría y Ló­pez Por­ti­llo se orien­tó al mer­ca­do in­ter­no pe­ro fra­ca­só. A par­tir de 1996 Mé­xi­co al­can­za un pe­rio­do de re­la­ti­va es­ta­bi­li­dad ma­croe­co­nó­mi­ca. Pa­ra sos­te­ner su pa­so exi­to­so, el de­sa­rro­llis­mo re­que­ría com­ple­men­tar­se con la orien­ta­ción ha­cia la ex­por­ta­ción que si­guie­ron los asiá­ti­cos a par­tir de 1970. Eche­ve­rría hi­zo un buen diag­nós­ti­co pe­ro fue in­ca­paz de orien­tar de­bi­da­men­te las po­lí­ti­cas. Ló­pez Por­ti­llo pu­do ha­ber cam­bia­do la his­to­ria si en 1981 ajus­ta la eco­no­mía co­mo lo hi­cie­ron los paí­ses in­dus­tria­les, ba­ja el pre­cio del pe­tró­leo, de­va­lúa a tiem­po y apli­ca po­lí­ti­cas com­ple­men­ta­rias ade­cua­das. Sa­li­nas rea­li­zó mal la li­be­ra­li­za­ción ban­ca­ria, no fre­nó la bur­bu­ja cre­di­ti­cia ni for­ta­le­ció la re­gu­la­ción y la su­per­vi­sión ban­ca­rias. Fue el res­pon­sa­ble de la cri­sis de 94, mal ma­ne­ja­da tam­bién por Ze­di­llo. El pe­rio­do pos­te­rior a 2000 se ha con­cen­tra­do en los me­dios —la es­ta­bi­li­dad ma­croe­co­nó­mi­ca— y ha ol­vi­da­do los fi­nes. La cri­sis de 2009 y el ago­ta­mien­to del mo­de­lo de de­sa­rro­llo ac­tual La gran re­ce­sión de 2009 mues­tra las se­ña­les de ago­ta­mien­to del mo­de­lo de de­sa­rro­llo y la po­lí­ti­ca ac­tuales de Mé­xi­co: Nues­tro mo­de­lo de ex­por­ta­cio­nes su­po­ne una excesiva de­pen­den­cia de la eco­no­mía de Es­ta­dos Uni­dos y no ha es­ta­do acom­pa­ña­do de me­di­das com­ple­men­ta­rias in­ter­nas y ex­ter­nas. La in­ver­sión ex­tran­je­ra ha de­ja­do de orien­tar­se a la crea­ción de nue­vas ca­pa­ci­dades in­dus­triales con avan­ce tec­no­ló­gi­co. Los flu­jos de in­ver­sión a Mé­xi­co tam­bién dis­mi­nu­yen con res­pec­to a los paí­ses emer­gen­tes más di­ná­mi­cos. El país ha su­fri­do una caí­da de la pro­duc­ción in­dus­trial y ma­nu­fac­tu­re­ra del 3% del pib. Los por­cen­ta­jes de im­por­ta­ción de mu­chos pro­duc­tos agrí­co­las han au­men­ta­do. Se ha pri­vi­le­gia­do el equi­li­brio de las fi­nan­zas pú­bli­cas y la es­ta­bi­li­dad de pre­cios so­bre el ob­je­ti­vo del cre­ci­mien­to. El gas­to co­rrien­te ex­ce­de a los in­gre­sos tri­bu­ta­rios en 40 por cien­to. La re­cau­da­ción fis­cal de­pen­de en 40% de los vo­lá­ti­les in­gre­sos pe­tro­le­ros. Mé­xi­co tie­ne uno de los más ba­jos coe­fi­cien­tes tri­bu­ta­rios del mun­do y un gas­to pú­bli­co muy ba­jo y de­fi­cien­te. La ex­plo­ta­ción irres­pon­sa­ble de ya­ci­mien­tos sig­ni­fi­có un de­te­rio­ro pre­ma­tu­ro de nues­tro ba­lan­ce ener­gé­ti­co y la caí­da de la pro­duc­ción y las re­ser­vas. Mé­xi­co avan­zó con cier­ta ra­pi­dez en el sis­te­ma de des­cen­tra­li­za­ción fis­cal ha­cia un “nue­vo fe­de­ra­lis­mo”. Hoy en día, sin em­bar­go, a ni­vel es­ta­tal hay ma­yor des­pil­fa­rro y una me­nor trans­pa­ren­cia que a ni­vel fe­de­ral. La evo­lu­ción de la es­truc­tu­ra de go­bier­no ha si­do muy ne­ga­ti­va. El sis­te­ma fi­nan­cie­ro, de pro­pie­dad ex­tran­je­ra en más de 80%, no ha con­tri­bui­do al de­sa­rro­llo eco­nó­mi­co del país des­de 1994. El fi­nan­cia­mien­to se ha con­cen­tra­do en el cré­di­to al con­su­mo y el hi­po­te­ca­rio fo­men­ta la ac­ti­vi­dad pro­duc­ti­va en me­nos de 20% del pib. Han pro­li­fe­ra­do los in­ter­me­dia­rios fi­nan­cie­ros no ban­ca­rios, que es­tán in­su­fi­cien­te­men­te re­gu­la­dos y ha­cen vul­ne­ra­ble al sis­te­ma. Se de­bi­li­tó la ban­ca de de­sa­rro­llo. Ca­re­ce­mos de una po­lí­ti­ca so­cial efi­caz. El gas­to so­cial no se ha tra­du­ci­do en una re­duc­ción de la de­si­gual­dad en­tre per­so­nas y re­gio­nes, y en mu­chos ca­sos tie­ne un ca­rác­ter re­gre­si­vo. Sin em­bar­go, la ma­ni­fes­ta­ción más evi­den­te del fra­ca­so de nues­tro mo­de­lo de de­sa­rro­llo es la no­to­ria in­ca­pa­ci­dad pa­ra cre­cer. El cre­ci­mien­to me­xi­ca­no des­de la cri­sis de 1982 es de al­re­de­dor de 2% anual en pro­me­dio. La agen­da pen­dien­te pa­ra el si­glo xxi El re­co­rri­do por la his­to­ria del si­glo xx mexicano da al­gu­nas pis­tas de lo que pue­de ser la agen­da pen­dien­te pa­ra el si­glo xxi del país. Al­gu­nas ideas: Mé­xi­co re­quie­re de un plan es­tra­té­gi­co de lar­go pla­zo, con­sen­sua­do en­tre go­bier­no y so­cie­dad y que de­fi­na un nue­vo mo­de­lo de de­sa­rro­llo. Es in­dis­pen­sa­ble una re­for­ma fis­cal de fon­do. És­ta de­be li­gar­se a una re­for­ma al ré­gi­men de se­gu­ri­dad so­cial. La po­lí­ti­ca so­cial de­be ser re­vi­sa­da. El Es­ta­do Me­xi­ca­no re­quie­re una ver­da­de­ra rein­ven­ción del go­bier­no. Se de­ben ar­ti­cu­lar po­lí­ti­cas in­dus­tria­les y re­gio­na­les mo­der­nas. Se re­quie­re de un im­pul­so efi­caz a la in­fraes­truc­tu­ra. El sec­tor ener­gé­ti­co de­be ser una pa­lan­ca del de­sa­rro­llo na­cio­nal. Cos­to­sa e ine­fi­cien­te, la po­lí­ti­ca agrí­co­la de­be re­no­var­se. Son ne­ce­sa­rias po­lí­ti­cas ge­ne­ra­les pa­ra que el sis­te­ma ban­ca­rio in­cre­men­te su fi­nan­cia­mien­to a la ac­ti­vi­dad pro­duc­ti­va, in­dus­trial y agro­pe­cua­ria. Las te­le­co­mu­ni­ca­cio­nes son una asig­na­tu­ra pen­dien­te fun­da­men­tal y que pue­de traer im­por­tan­tes co­rrien­tes de in­ver­sión ex­tran­je­ra. La edu­ca­ción, la cien­cia y la tec­no­lo­gía son áreas de no­to­rio atra­so. La re­la­ción con Es­ta­dos Uni­dos y Ca­na­dá de­be re­plan­tear­se. De "Tres miradas a cien años de la Revolución": La oportunidad del Bicentenario por Federico Reyes Heroles La justicia prometida por José Ramón Cossío

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