El autor destaca los principales aciertos y las deficiencias aparentes de la reforma en telecomunicaciones. Se concentra, sobre todo, en el Ifetel como instrumento promotor de una mayor competencia y en la importancia de que su actividad sea supervisada.
El acceso a redes de infraestructura, como los servicios de telecomunicaciones, resulta fundamental para promover el crecimiento del país. Esto se debe a que esos servicios son, en sí mismos, un medio que permite revolucionar los procesos de comunicación, información, educación y entretenimiento. A su vez, imprimen mayor dinamismo al comercio, pues reducen los costos asociados a la distancia; hacen más eficientes los procesos de producción de bienes y servicios, y mejoran el desempeño gubernamental al favorecer el acercamiento entre los ciudadanos y las instancias gubernamentales, entre otros beneficios.
México presenta un importante déficit en términos de infraestructura en telecomunicaciones. De ahí la urgencia de contar con una política pública que fomente el acceso generalizado de la población a estos servicios. Así nace la Iniciativa de Reforma en Telecomunicaciones, un esfuerzo conjunto de los principales partidos políticos y el Ejecutivo Federal para colocar las telecomunicaciones en el centro de la atención pública y buscar que se las considere como servicios públicos de interés general. Se trata de promover la competencia efectiva al interior de una industria que tanto lo necesita, y de que esto se traduzca en mejoras para los consumidores en términos de cobertura, calidad y precio.
Esta reforma sin duda supone un importante avance en el marco legal y la aplicación regulatoria para el sector convergente de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México. Incluso, dado que el sector actualmente cuenta con elevados niveles de concentración en todos sus segmentos, situación que entorpece gravemente la competencia en el mercado, cualquier disposición o acción regulatoria podría beneficiar la operación sistémica del sector. En la práctica, la mejor manera de atender con urgencia la situación del sector, como hacía falta, fue sin duda el acuerdo político que derivó en el Pacto por México y que en este ámbito tomó forma en la Reforma en Materia de Telecomunicaciones.
Corpus institucional para la reforma
Esta Reforma se orienta al cumplimiento de 9 de los 95 compromisos que integran el Pacto por México. Tiene como objetivo principal ubicar siempre al consumidor en el centro de la atención, lo que en el agregado constituye la meta de la maximización del bienestar social de los mexicanos. En el eje central de la reforma está, como instrumento, la promoción de la competencia efectiva al interior de la industria, para materializar la mejora de la cobertura, calidad y precio.
El punto más importante de la Reforma se refiere al fortalecimiento del órgano rector o regulador, para que se haga efectiva la aplicación del marco legal en cuestión, ya que, hasta la fecha, el marcado carácter litigioso de los operadores y la ineficacia de la autoridad para hacer cumplir la ley ha derivado en elevados niveles de concentración de mercado, otorgando franca ventaja al operador dominante frente a los demás competidores.
Entonces, lo que hemos necesitado es un corpus institucional efectivo y oportuno, y precisamente la creación del Ifetel se muestra como el primer paso hacia esa fortaleza institucional. Operará como órgano constitucional autónomo, completamente independiente en términos de disposiciones, funcionamiento, estatutos internos y ejercicio de su presupuesto; incluso, podrá emitir disposiciones administrativas de carácter general. Adicionalmente, el Ifetel se convertirá en la única autoridad en materia de competencia económica para el sector de las telecomunicaciones y la radiodifusión.
Es importante entender a plenitud el concepto de autonomía, ya que si bien muchos organismos regulatorios a nivel mundial tienen esta característica, de alguna manera todos responden también ante alguna autoridad superior, sea el Poder Ejecutivo, el Legislativo o incluso el Judicial. En este sentido, es posible referirnos lo mismo a países en desarrollo de Latinoamérica, como Colombia y Chile, que a países desarrollados como el Reino Unido y Francia.
En México, en cambio, esta capacidad del Ifetel de fincar responsabilidad ante alguna autoridad no se había contemplado en la Reforma (hasta el momento del cierre de esta edición). Si el Ifetel se conduce con total discrecionalidad, corremos el riesgo de que esta nueva autonomía permita de nuevo la captura regulatoria que vivió el sector hace algunos años. Debe haber un organismo de revisión para que, sin recaer en el problema de la “doble ventanilla”, se supervise que el recién creado Instituto opere efectivamente a favor de la competencia en el mercado y la maximización del bienestar de los consumidores. Si todo sale como esperamos, el Ifetel será un factor esencial en la consecución de los objetivos de política económica y social que buscan el desarrollo integral del país.
Uso eficiente del espectro
Otra de las propuestas que promueve la Reforma es el despliegue de una Red de Servicios de Telecomunicaciones, a través de una concesión de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), en la banda de 700 MHZ, que facilite el acceso de los mexicanos desconectados a los servicios de banda ancha. Sin embargo, históricamente las inversiones públicas para el despliegue de infraestructura han probado ser insuficientes para cubrir las necesidades del mercado.
Desde hace más de 20 años, cuando se confirmó que el modelo de inversiones públicas carecía de la elevada inyección de capital que demanda el despliegue de infraestructura —además de presentar importantes deficiencias operativas que entorpecían la oferta—, surgió un nuevo modelo de privatización de las empresas de telecomunicaciones, como sucedió en su momento con Telmex y Satmex, que requirieron de la inversión privada para resultar eficientes.
Esto no quiere decir que el Gobierno deba dejar de invertir en el desarrollo de la industria. Más bien, es tal la necesidad de capitalización del sector en términos de cobertura y despliegue de infraestructura avanzada, que el modelo más eficiente ha probado ser un esfuerzo conjunto entre el sector público y el privado, buscando incrementar las inversiones privadas con incentivos como la liberalización a la inversión extranjera directa, un elemento que también se encuentra en la Reforma.
Con un uso más eficiente del espectro, que contemple inversiones tanto públicas como privadas, las bandas de 2.5 GHZ y 700 MHZ representan una gran oportunidad para ampliar la cobertura y la competencia en la provisión de servicios de datos móviles. No cabe duda de que el país requiere la pronta asignación de este espectro para ayudar a reducir la brecha digital que nos separa de otras naciones, fomentando la productividad y el desarrollo económico en general.
Recomendaciones de la OCDE en la reforma
Ante la elevada concentración que sufren las telecomunicaciones mexicanas, la OCDE hizo en años recientes una serie de recomendaciones para aumentar la eficiencia operativa en las telecomunicaciones del país. Entre las recomendaciones más importantes que presentó el organismo internacional se encuentra, en primer lugar, la promoción de la competencia y, por consiguiente, la disminución del poder de mercado que mantiene el operador dominante del país. Recomienda también dotar de autonomía presupuestal a la Cofetel, además de atribuciones para declarar la dominancia de los operadores en el mercado y, en su caso, imponer las sanciones o la regulación asimétrica correspondiente, capacidad que se incluye entre los atributos del nuevo Ifetel.
Propone también reducir las barreras de entrada al mercado liberalizando la inversión extranjera directa y modernizando el sistema de concesiones, medidas que se incluyeron en las modificaciones realizadas por la Cámara de Diputados, que propone la apertura al 100% de inversión extranjera en todos los servicios de telecomunicaciones y 49% en radiodifusión. A su vez, la OCDE sugiere la creación de dos cadenas más de tv abierta (la tercera y la cuarta) mediante procesos justos y no discriminatorios entre operadores. Incluso, recomienda la creación de tribunales judiciales especializados en materia de telecomunicaciones, que solo conozcan de asuntos relacionados con las telecomunicaciones y la radiodifusión en el país, otro de los elementos esenciales en la Reforma.
Es importante destacar que, de una manera u otra, esas recomendaciones están contempladas en la Reforma, aunque se dejaron de lado algunos elementos de considerable importancia. Entre ellos podemos mencionar la revisión periódica del funcionamiento del sector por parte de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, o la supervisión de las funciones del nuevo Ifetel por alguna instancia superior. También se omitió especificar claramente la relación que tendrán las instituciones de creación de políticas públicas con los organismos de aplicación regulatoria del sector, así como la separación de funciones entre la Cofetel o el nuevo Instituto y la Profeco, situación que puede generar confusión de atribuciones, entorpecer la solución de controversias y, de esta forma, limitar el alcance y la aplicación efectiva de las disposiciones incluidas en la Reforma.
El camino por delante
Así como el sector avanza a la velocidad del progreso tecnológico, esta Reforma, si bien determina los pasos a seguir, también debe consolidarse como el principio de un proceso continuo y permanente de mejora al interior de la industria. Está en manos de los legisladores asegurarse de que todas las recomendaciones provenientes de la academia, la industria y los organismos internacionales queden debidamente planteadas en las leyes secundarias, para que verdaderamente se logre un cambio en la industria hacia la accesibilidad digital por parte de todos los mexicanos y, por ende, el desarrollo económico y social que el país urgentemente necesita.
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ERNESTO PIEDRAS es licenciado en Economía por el ITAM y candidato a doctor por la London School of Economics. Se desempeña como director general de The Competitive Intelligence Unit. Ha tenido diversos cargos en la industria de las telecomunicaciones, así como en la administración pública. Autor de diversos libros, aparece regularmente en programas de radio y televisión ([email protected]; Twitter: @ernestopiedras).
Para lograr la mayor parte de lo expresado, será necesario dejar actuar a los ingenieros mexicanos de la especialidad…