En 2011, el Municipio de Santa Catarina Lachatao impugnó un decreto por el que la legislatura estatal reformaba diversas disposiciones relativas a las figuras de democracia directa y plebiscito, entre otras. Este artículo explica el fallo de la SCJN.
I. Introducción
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió en las sesiones celebradas los días 11, 15 y 16 de octubre de 2012 el proyecto de controversia constitucional 63/2011, interpuesta por el Municipio de Santa Catarina Lachatao, Distrito de Ixtlán de Juárez, Oaxaca. El referido municipio solicitaba la declaración de invalidez del Decreto 397, mediante el cual la Legislatura de Oaxaca reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado que fundamentalmente se refieren a las figuras de democracia directa, plebiscito, referéndum, revocación de mandato y cabildo abierto, al considerar que con tal reforma se violaban los artículos 1, 2, 14, 16 y 115 de la Constitución federal. El Pleno determinó por mayoría de siete votos1 reconocer la validez del decreto impugnado.
II. Argumentos centrales del fallo
La sentencia desestimó el planteamiento hecho por el Municipio que argumentaba que el decreto impugnado, al instaurar el plebiscito, el referéndum y la revocación de mandato como únicas formas de participación de la ciudadanía en el sufragio libre, directo, secreto y universal, desconocía que la toma de decisiones en el Municipio se realizaba por la Asamblea General de Ciudadanos. La razón para desestimar este primer planteamiento consistió en que las figuras de plebiscito, referéndum y revocación de mandato constituyen mecanismos de participación ciudadana que implican manifestaciones de la democracia constitucional dirigidas a la totalidad de la ciudadanía del Estado, por lo que su única función era ampliar las formas de sufragio y libre acceso a las decisiones gubernamentales.
El proyecto también planteó que no se podía estimar que los referidos medios de participación ciudadana directa se tradujeran en una afectación a la autonomía del municipio actor, toda vez que la reforma en cuestión no le causaba perjuicio ni la privaba de un beneficio, ya que únicamente venía a complementar las formas de democracia representativa previstas en la Constitución federal y no afectaban tampoco las formas de organización de los municipios indígenas protegidas en el artículo 16 de la Constitución de Oaxaca.
III. Razones del disenso
Los problemas surgidos en la realidad indígena actual nos exigen realizar el análisis del artículo 2° constitucional, específicamente de su apartado A. En él se reconoce el derecho de los indígenas a la libre determinación y a su consecuente autonomía para, entre otras cosas, ejercer sus derechos políticos. Sin embargo, para lograr la correcta materialización de ese derecho es necesario preguntarse de qué manera se debe actualizar, es decir, si el ejercicio de los derechos políticos que se conceden a los indígenas en la Constitución federal solo implica un beneficio individual o, si adicionalmente, se otorga en favor de las comunidades. Estos cuestionamientos cobran especial importancia de cara a la pretensión externada por el Municipio de Santa Catarina en el sentido de estimar violados sus derechos fundamentales, en tanto la Constitución local le imponía una forma de ejercicio de derechos políticos distinta a la que venía realizando por la vía de sus usos y costumbres.
Para enfrentar el tema con rigor, es preciso resolver, al menos, las siguientes interrogantes. ¿Cuál es el contenido material de los derechos que concede el artículo 2°, apartado A, de la Constitución federal? ¿Cuál es la amplitud de la autodeterminación de los pueblos indígenas para el ejercicio de los derechos políticos y la formación de un municipio indígena? ¿En qué medida pueden apartarse los procesos políticos del municipio indígena de los mecanismos constitucionales instaurados para el resto de la población? ¿El municipio indígena tiene derechos humanos? ¿Cuál es el límite entre los usos y costumbres de las comunidades indígenas y el ejercicio de los derechos políticos conferidos a estas o a sus miembros?
Frente a las anteriores interrogantes surgen dos vías generales de respuesta. Por una parte, entender los derechos políticos conferidos constitucionalmente a los indígenas únicamente como prerrogativas individuales; por otra, admitir que los pueblos indígenas puedan ser también titulares de esos derechos en tanto entidades colectivas.
Para resolver este problema, conviene comenzar recordando que la reforma al artículo 2° constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001, reconoció la composición pluricultural de la nación; estableció que los pueblos indígenas son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas. Además, estableció los criterios para determinar qué comunidades pueden considerarse indígenas y contempló que el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía, entre otras importantes cuestiones.
De la lectura del artículo 2° constitucional, en relación con el 115 del mismo ordenamiento, se advierte que el problema evidenciado en la controversia en cuestión entraña una afectación a la esfera competencial del Municipio, ello debido a que en ese precepto se prevé qué son los pueblos y las comunidades sujetos de regulación, con lo cual a estas últimas se les da un tratamiento específico y a los pueblos se les da otro diferenciado evidentemente del anterior. En lo que sigue solo me ocupo del tema de los pueblos, por ser lo único que se discutió en el caso en cuestión.
El artículo 2° constitucional dispone que los pueblos gozan del derecho a la libre determinación y a la autonomía, lo cual queda garantizado constitucionalmente. Este colectivo compuesto por personas que desde luego pertenecen a la nación mexicana tiene sus propias características lingüísticas y culturales y, como tal unidad, participa en el orden jurídico con atributos de libre determinación y autonomía. El artículo instituye además los efectos para los cuales se otorga esa libre determinación y autonomía. Las fracciones del apartado A disponen que el pueblo puede tener formas internas de convivencia; sistemas normativos en la regulación social de sus conflictos; posibilidades de elegir a sus autoridades o representantes; modos de preservar y enriquecer su lengua; formas para conservar y mejorar su hábitat; además de acceder con respeto a las diversas modalidades de tenencia de la tierra, y elegir representantes en los municipios con población indígena. El último párrafo del apartado A contiene una determinación que resulta de capital importancia para lo que aquí quiero sostener: las constituciones y leyes de los estados establecerán las características de la libre determinación y autonomía de los pueblos para expresar de la mejor manera posible su situación y sus aspiraciones.
En virtud de lo anterior, considero que el artículo 2º estableció la posibilidad de que sean las legislaturas locales las que decidan cómo es que el sujeto colectivo “pueblo” haya de incorporarse en la estructura del orden jurídico mexicano, recordando que las autoridades legislativas del estado de Oaxaca eligieron la modalidad de “municipios indígenas”.
Así, las maneras de participación política de los indígenas que forman parte de un pueblo que ha adquirido por determinación de la Constitución local el carácter de municipio indígena, quedan constreñidas a los usos y costumbres de ese mismo pueblo, siempre y cuando no afecten la Constitución federal.
Hablando del plebiscito, los pueblos podrían preguntarse de manera colectiva: ¿por qué tenemos que votar de manera secreta si nuestros integrantes votan en asamblea?, ¿por qué tenemos que someternos a cierto tipo de decisiones en este mismo sentido? Puede argumentarse que es diferente el ejercicio individual de participación como parte del ejercicio de los derechos políticos que tenemos todos los mexicanos para participar libre e individualmente en una elección, lo cual desde luego reconozco. Sin embargo, me parece que lo anterior queda modalizado, precisamente en el ámbito municipal, a las formas tradicionales de participación política que los propios miembros de la comunidad constituida en municipio hayan elegido y, dicho de esta manera, “colectivizado” en la forma de usos y costumbres.
Adicionalmente, y de manera muy importante por tratarse de un ámbito municipal, debe destacarse que la constitución de dicho municipio sería en razón de su competencia, que no de derechos.
Si no fuera esta la lectura que debiera darse al artículo 2° constitucional, nos encontraríamos frente a un precepto de la Constitución que, por un lado, reconocería el carácter colectivo de municipio indígena para, por otro lado, quitarle todo sentido al difuminarlo en una serie de derechos individuales.
Como puede observarse, el debate que abrió la controversia en cuestión se centró en la pregunta de si la Constitución mexicana reconoce a los pueblos y si se establece la posibilidad de que estos adquieran, en términos de las Constituciones locales, la característica de municipios y, en particular, la de municipios indígenas. Si estos municipios vienen a ser la juridificación de los pueblos, creo que una vez determinados como municipios indígenas, pueden participar como tales en los procesos de toma de decisiones que vayan a afectar lo que hayan constituido como orden jurídico a partir de los usos y costumbres que tengan reconocidos.
El tema encierra, desde luego, tópicos de la mayor trascendencia en donde no deben perderse de vista importantes temas periféricos tales como el margen de organización política posibilitado por la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, o el Convenio 169 de la oit sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, recordando que tales instrumentos, a partir de las más recientes reformas al artículo 1° de la Constitución federal, están dentro del parámetro de control directo que le corresponde realizar a la Suprema Corte y del difuso que compete a la totalidad de los órganos jurisdiccionales del país.
Finalmente, para abordar el cuestionamiento relativo a si el municipio indígena tiene derechos humanos, habría que tomar una salida que si bien puede parecer fácil, es de gran importancia técnica: el municipio indígena, como ente colectivo, cuenta con derechos de acción, es decir, con la capacidad para acceder a los órganos jurisdiccionales. Es precisamente por la adquisición de esa faceta terminológica y jurídicamente compatible con la Constitución que el municipio indígena puede accionar como sujeto colectivo, completamente apto para defender las competencias que le sean propias gracias a esta lectura del apartado A del artículo 2° constitucional. Ello con independencia de hacerlo respecto de los derechos que tenga reconocidos.
A pesar de reconocer que el municipio indígena cuenta con derechos de acción para personificarse frente al sistema jurídico en reclamo de sus pretensiones, no podríamos admitir que tal entidad tiene derechos humanos, pues estos corresponden a los sujetos que la integran. Lo que al pueblo constituido en municipio corresponde, como ya se dijo, es un régimen competencial específico, semejante al que es propio de cualquier orden jurídico municipal, pero particularizado a la modalidad indígena de que vengo hablando. Sin perjuicio de lo anterior, darle operatividad jurídica al municipio indígena en el entorno jurídico a través del reconocimiento de su derecho a accionar en él, sin duda representa un medio para que los derechos humanos propios de quienes integran esta colectividad sean protegidos, por una parte, y se logre la preservación de las competencias que en tanto orden jurídico le corresponde, por la otra.
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* Agradezco a Roberto Lara y Emilio Garciadiego su apoyo para la elaboración de este trabajo.
1 Matizan la referida votación las precisiones del señor ministro presidente Silva Meza, quien votó en contra y por la invalidez del artículo 25, apartado C, fracción V, de la Constitución Política del estado de Oaxaca. Votaron en contra de las consideraciones los señores ministros Luna Ramos y Valls Hernández; con salvedades respecto de las consideraciones el señor ministro Aguirre Anguiano, y totalmente en contra los señores ministros Cossío Díaz, Zaldívar Lelo de Larrea y Sánchez Cordero.
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JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ es ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y profesor de Derecho Constitucional en el itam.
