El Distrito Federal tiene una doble condición: es una demarcación política y es, al mismo tiempo, parte de un aglomerado urbano que lo desborda en términos territoriales y poblacionales. No podemos imaginar el futuro del DF sin imaginar, simultáneamente, el del área metropolitana entera. Las decisiones políticas no pueden pasar por alto las implicaciones administrativas.
Una regla básica del mundo de las negociaciones y políticas públicas es que el capital político es limitado y uno debe escoger cuáles batallas llevar a la arena. Esto lo tienen claro todos los políticos del mundo. Lo que no siempre está tan claro es que estas decisiones deben ser guiadas por el interés de transformar y mejorar la vida de sus gobernados. Ahí empieza lo complicado: definir qué aumenta el bienestar social es un debate interminable que sin embargo debe nutrirse de discusiones bien pensadas y estudiadas. Esto no está pasando con la actual propuesta de reforma política del Distrito Federal (DF), que está cerca de ser aprobada en el Congreso de la Unión.
La reforma es una de las apuestas de la administración de Mancera (2012-2018) para completar la transformación del DF en un estado más de la federación, con los derechos (¿y obligaciones?) que esto conlleva. Durante muchos años ha sido una exigencia de las autoridades capitalinas el librarse de las últimas ataduras que tiene con el Gobierno Federal. Pero curiosamente, mientras la falta de agua, el transporte y la desigualdad son mencionados por los capitalinos como los principales problemas en sus vidas, hay pocos habitantes que se quejen de que la estructura política del DF o la falta de una Constitución propia les afecte.1 Esto es porque estas cuestiones se traducen poco en problemas directos para los habitantes. ¿Por qué la propuesta actual de reforma política se queda corta? El IMCO evalúa la actual reforma y —a modo de manual de políticas públicas— propone una que sí tiene el potencial de cambiar estructuralmente la vida de sus habitantes.
Paso 1. Determinar cómo una reforma resuelve las necesidades de las personas
Quizá la limitación más clara de la reforma política actualmente es que su promulgación tendría pocos efectos benéficos en la vida cotidiana de las personas. Imaginemos que la reforma se aprueba y el DF se convierte en un estado y sus delegaciones políticas en municipios. El cambio se reflejaría en una mayor autonomía tanto para el DF como para las delegaciones pero ¿cómo afectaría nuestra vida diaria?
Uno de los cambios más evidentes es el aumento de los ingresos del DF. De entrada, el DF sería responsable de determinar su techo de endeudamiento. Además, recibiría recursos adicionales de la federación, por ejemplo, 31 mil millones de pesos para financiar la educación básica.2 Este cambio de facultades y este aumento de recursos, ¿se traducirían en un mejor sistema de educación para sus habitantes?, ¿mejoraría el sistema de transporte público? No sin mecanismos de ejecución y rendición de cuentas que no están considerados en la propuesta de reforma política.
Además, la reforma política abre la puerta para que las delegaciones recauden el predial por su cuenta o creen sus propias policías locales y organismos de agua, por poner dos ejemplos. También permitiría la llegada de más recursos, por ejemplo, del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Las dudas persisten: ¿la llegada de un nuevo responsable hará posible mejorar el sistema para llevar agua potable hasta Iztapalapa?, ¿brindará más seguridad a la ciudadanía?, ¿acabará con la corrupción en la tramitación de permisos y licencias en las delegaciones? El problema es que ninguno de los planteamientos de la propuesta de reforma contempla mecanismos para atender las necesidades de la ciudadanía. Designar un nuevo responsable para proveer un servicio es una cuestión meramente política: para transformarse en resultados, esa acción debe ir acompañada de un buen diseño institucional, que no necesariamente requiere de un cambio en el régimen político del DF (ver la Gráfica).
Paso 2. Analizar si una reforma genera problemas
que no existían antes
Bajo prácticamente cualquier lupa con que se mire, la descentralización en México no ha cumplido sus objetivos. Cada día sabemos de más casos de presidentes municipales y gobernadores rebasados por la realidad de sus localidades. El DF se ha convertido en una entidad relativamente alejada de estos problemas, en parte porque su estructura política le permite una mejor gestión a través de tres vertientes: (1) la consolidación de ciertos servicios, (2) la recaudación concentrada de los impuestos locales y (3) un mayor control en las delegaciones. Por ejemplo, en el DF existe un mando único policial y un solo organismo de agua.3 Al mismo tiempo, el cobro del predial se hace desde la esfera del Gobierno del DF (GDF) y las delegaciones no pueden contraer deuda.
En el resto de las ciudades del país, cada municipio debe proveer estos servicios. Una de las consecuencias es que, bajo la excusa de poder enfrentar estos gastos, muchos municipios se han endeudado hasta el límite. Además, en la mayoría de los casos no hay coordinación intermunicipal4 ni capacidad financiera o técnica para ejecutar adecuadamente esas responsabilidades. Basta con recordar el caso de Cuernavaca, que se quedó sin recursos para proveer el servicio de recolección de basura. Ejemplos como este abundan: desde policías municipales corruptas y municipios con deudas insostenibles hasta organismos de agua que viven en la total opacidad. La pregunta se formula sola: ¿realmente queremos darle mayores facultades a las delegaciones?
Una reforma que convierta al DF en un estado y a sus delegaciones en municipios traería problemas adicionales para la provisión de servicios y la capacidad administrativa. La razón es simple. El modelo actual del municipio —no profesionalizado, con periodos de gobierno de tres años y esquemas de reelección muy limitados— está destinado al fracaso porque no responde a las necesidades de un país urbano. Hoy en día vivimos en ciudades que se extienden sobre varios municipios. Esto requiere de organismos u autoridades que hagan políticas públicas para ciudades, no para municipios. Una reforma política que replique este modelo organizacional no logrará traer mayores beneficios a sus habitantes.
Paso 3. Estudiar otras opciones que pueden tener
un mayor impacto
El problema de fondo de la reforma política es aún más grave. La reforma ignora por completo la realidad de los individuos que viven en la zona metropolitana del Valle de México (ZMVM). Hoy en día, esta es una unidad económica y social cohesionada, es decir una sola ciudad y que excede los límites del DF: la ZMVM está conformada por las 16 delegaciones del DF y 60 municipios del Estado de México e Hidalgo. El problema es que no existe una figura política o jurídica que represente y tome decisiones para esta población en su conjunto. Si uno vive en el DF, será gobernado por el jefe de Gobierno del DF. Si vive en Chalco, por el presidente municipal de Chalco, y así sucesivamente. Es cierto, la propuesta de reforma política propone un Consejo de Desarrollo Metropolitano, pero sus facultades y alcances quedan poco claros y parece más bien un organismo de consulta que uno ejecutivo.
La evidencia de este vacío en la administración de la ciudad se observa en nuestra vida cotidiana. Basta ver el sistema de transporte público de la ZMVM. Mientras que alrededor de 9 millones de personas viven en el DF, 14 millones viven en el área metropolitana. El sistema de metro de la ciudad no refleja esta realidad. El grueso de las estaciones se concentra en el DF y hay pocas opciones de transporte para la población que diariamente se traslada desde los municipios conurbados hasta el centro de la ciudad. En consecuencia, generan tráfico y contribuyen al deterioro ambiental de la ciudad. La afluencia diaria es mayor en las estaciones que colindan con el Estado de México. ¿Por qué no se ha extendido la red del metro a esas poblaciones? (Ver el Mapa.)
Las deficiencias en los sistemas de transporte y otros servicios existen porque no hay una autoridad responsable de ejecutar proyectos para la población en su conjunto. La consecuencia es que el tema de la gestión metropolitana aparece solo en el discurso, porque el interés verdadero de las autoridades está en una reforma política y no en una administrativa.
En este sentido, una reforma que realmente se traduciría en una mejor calidad de vida para los habitantes sería la creación de organismos metropolitanos con capacidad de planeación y ejecución. Estos organismos deberían hacerse responsables de administrar proyectos que involucren a la ciudad en su conjunto: transporte, servicios básicos, planeación territorial, etcétera. Hay muchos modelos en el mundo que podrían ser traducidos a la realidad mexicana. Existen desde organismos especializados (monotemáticos) como la Metropolitan Transit Authority de Nueva York, responsable del transporte, hasta el Greater London Authority, un Gobierno metropolitano con un dirigente electo democráticamente y una asamblea de representantes. Lo que estas figuras tienen en común es que han cambiado el paradigma de una organización estática y poco eficiente, como el municipio, a una autoridad dinámica que planea y ve por los habitantes de una ciudad sin importar su demarcación. Además, tienen personal profesional y calificado y un periodo de gestión lo suficientemente amplio para planear a largo plazo.5
La reforma política que propone el jefe de Gobierno podrá tener algunas virtudes, pero no atiende los asuntos más urgentes de la Ciudad de México y corre el riesgo de replicar los modelos de organización política que han fracasado en el resto del país. Una política pública será realmente exitosa cuando atienda las necesidades de la población del modo más eficaz posible. Los habitantes de la Ciudad de México necesitamos no tanto una constitución o mayores facultades para nuestros dirigentes como mejores servicios públicos, mayor seguridad, mejor planeación urbana. El capital político de Mancera debería estar destinado a negociar e implementar cambios que efectivamente resuelvan los problemas de los habitantes, no los de los gobernantes. El camino es largo, pero empieza por entender que el modelo actual está agotado y es necesario introducir figuras de planeación metropolitanas que, como un director de orquesta, den cohesión y armonía a los diversos actores que conviven en la ciudad.
1Ver la encuesta “¿Cómo vamos Ciudad de México?”, El Universal, <http://www.comovamosciudaddemexico.com.mx/>.
2Actualmente, el presupuesto de educación básica en el df es administrado por la federación, pero si el df se convirtiera en estado, recibiría los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica, como el resto de los estados.
3En el tema de la seguridad, esto ha ayudado a mantener los niveles de violencia por debajo del promedio de las ciudades del país. En el tema del agua, esto ha permitido generar ciertas economías de escala, por su volumen de operación.
4En una encuesta realizada en 2011 por el IMCO a los directores de desarrollo urbano, solo uno de cada cinco respondieron que se coordinan con otros municipios conurbados o con su estado para temas como transporte, vivienda, residuos o agua.
5Los miembros del Consejo de la MTA tiene una gestión de cuatro años con posibilidad de reelección. El alcalde de Greater London también tiene una gestión de cuatro años con posibilidad de reelección.
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GABRIELA ALARCÓN es directora de Desarrollo Urbano del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO). CARLOS GRANDET es investigador del IMCO.
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