El siguiente es un balance de las reflexiones, análisis y propuestas vertidos en este espacio a lo largo de 15 entregas dedicadas al tema fundamental de la evaluación de las políticas públicas. La autora, que tan atinadamente coordinara la sección desde su creación, da así por concluido un ciclo sin duda enriquecedor.
Hace 15 meses inauguramos en Este País una sección dedicada al análisis de políticas públicas en México. De entre las diferentes perspectivas posibles, elegimos la de la evaluación porque representa el momento crítico en el ciclo de una política pública: cuando se determina si esta logró su objetivo o se extravió en el camino. A lo largo de estos meses hicimos un recorrido por los momentos clave en la creación de los mecanismos e instituciones de evaluación con que hoy contamos, y destacamos la importancia de fortalecerlos para el futuro. Tuvimos entregas que analizaban el estado de la evaluación en distintas áreas y, a través de ellas, pudimos valorar qué tan profunda y extendida es esta práctica en el país.
Arrancamos la sección al mismo tiempo que iniciaba la nueva administración. Queríamos ofrecer un balance de lo logrado en este plano en años anteriores y hacer un planteamiento de los desafíos que debían resolverse en los años por venir. Digamos que buscábamos plantear una agenda en esta materia. No nos imaginamos entonces que los principales instrumentos e instituciones para la evaluación en México transitarían por una reforma, con los retos que un proceso de esta naturaleza abre ante sí. Por eso, en este cierre de sección haré un recuento breve de los principales asuntos abordados en estas páginas, para concluir con los riesgos y oportunidades que abre esta coyuntura.
Lo sustantivo de la evaluación
La evaluación es un componente clave del ciclo de la política pública. Es un ejercicio que ofrece información a los tomadores de decisiones sobre qué aspectos hay que mejorar en todo programa que involucre recursos públicos; un insumo que además debe orientar la asignación de recursos al identificar dónde tienen estos mayor rentabilidad y dónde se desperdician.
La evaluación es una práctica institucionalizada en los países desarrollados; no es coincidencia que los gobiernos en esos países tengan estándares de desempeño más elevados. Lo es también en organismos internacionales que buscan promover mejor su mandato a través de este ejercicio: que las intervenciones o la ayuda financiera en Estados receptores cumplan con el cometido de impulsar el bienestar.
Los alcances de la evaluación no se limitan a informar la política pública. La evaluación tiene una dimensión mayor cuando se considera que su último destinatario es el ciudadano. Es con la medición de resultados como culmina el ciclo de una política pública; es el lenguaje con que la autoridad o funcionario se comunica con los ciudadanos para rendir cuentas de su gestión. Tal como sucede con una empresa privada y sus accionistas: se otorga a un cuerpo directivo autoridad para la toma de decisiones y al cabo de un tiempo este ofrece cuentas de su gestión.
En México estamos en un estadio de nuestro desarrollo democrático en el que los procesos de rendición de cuentas son centrales. Tan solo algunas décadas atrás el Gobierno era tan cerrado como el propio sistema político. Inimaginables en ese entonces los procesos de participación ciudadana en ejercicios de exigencia de cuentas. No existían los códigos ni el lenguaje de rendición de cuentas que con lentitud, pero de manera cierta, se han venido asimilando en el país. La democracia mexicana ya no solo se define en el ámbito de elecciones competidas, también se desarrolla en este andamiaje institucional paralelo que hace posible la rendición de cuentas.
Por lo expuesto, nuestra coyuntura es delicada: hay que velar por consolidar lo construido y no permitir ningún tipo de retroceso.
Un recorrido con quince estaciones
En las páginas de Este País tuvimos un buen acercamiento al estado de la evaluación en México. Encontramos arenas dentro de lo público en las que la evaluación ha adquirido carta de naturalización. Desde que por primera vez el Gobierno mexicano se comprometió con la evaluación comprensiva de su programa contra la pobreza (el entonces Progresa, hoy Oportunidades), esta práctica se ha institucionalizado en el ámbito de la política social. A partir de esta primera piedra se han ido colocando piezas que dan forma a una construcción robusta en materia de evaluación y rendición de cuentas. La dinámica política del país, la transferencia de poder entre partidos y la pluralidad en el Congreso han sentado las condiciones para promover la creación de contrapesos, en una lógica natural de control de poder.
En diversas entregas se reconstruye este proceso, pero también se señalan los puntos que no han sido resueltos. Distintos ámbitos fueron analizados en esta sección. Destaca la política social que, por ser pivote de este esfuerzo, es por mucho la que registra el mayor avance. En materia de pobreza, contamos con una medición estandarizada que permite evaluar si las acciones que se emprenden para darle alivio son efectivas o no. Parecería un dato más o un dato menor, pero la disputa en torno a cómo calcular la dimensión de la pobreza nubló en el pasado la efectividad de las acciones emprendidas para combatirla. En la arena de lo social contamos con la Ley de Desarrollo Social que establece la obligatoriedad de la evaluación para los programas del ramo y la conformación del Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) para realizar la medición de la pobreza e implementar dichas evaluaciones.
En materia educativa, hemos dado pasos francos en la evaluación del aprovechamiento escolar a través de pruebas estandarizadas como pisa, Enlace y Excale. Esta información —disponible por igual para funcionarios del sistema educativo, maestros, padres de familia y alumnos— ha cimbrado al establishment educativo, que ahora se debate en la implementación de una reforma educativa que también tiene a la evaluación, pero ahora del docente, como uno de sus ejes centrales. Siendo la medición tan potente como para informar al usuario del servicio sobre la calidad de lo que recibe, y a los operadores del sistema sobre las debilidades y fallas detectadas, ¿por qué retirarlas? Apenas unas semanas atrás se anunció la suspensión de la prueba Enlace. Distintos vicios del examen y su aplicación fueron utilizados como argumentos para justificar esta medida. No hay todavía un sustituto de la extinta Enlace, lo que deja cercenado nuestro derecho a saber en un tema tan fundamental.
Otros sectores analizados en estas páginas no han seguido el paso de los ya descritos. En materia de salud, no hemos creado sistemas de evaluación centrados en resultados. Como toda instancia de la Administración Pública Federal, los programas del sector salud tienen que cumplir con obligaciones legales en materia de evaluación, someter matrices de indicadores para el Sistema de Evaluación del Desempeño dentro del Presupuesto Basado en Resultados, y cumplir con programas anules de evaluación. Sin embargo, ninguno de estos mecanismos ha sido determinante de su desempeño. Los mecanismos de evaluación vigentes tienen que fortalecerse y ensamblarse mejor para rendir también mejor.
Los temas de seguridad pública y justicia no podían quedar fuera de nuestras consideraciones, pues son de las preocupaciones más sentidas de los mexicanos. En estos ramos, los programas siguen el trámite de evaluación descrito sin que ello tenga realmente consecuencias relevantes. La evaluación importante, la que tiene “dientes”, por decirlo de alguna manera, la realizan organizaciones de la sociedad civil que han construido indicadores y montado sistemas de monitoreo y evaluación en un ámbito en el que existía información sin orden y sin significado para los ciudadanos.
Este mapa de la evaluación en México no se agota con los temas abordados, pero estoy cierta de que cumplió con lo que prometió: tenemos un balance y también una agenda que impulsar.
Ante la incertidumbre del cambio
La frase que podría resumir nuestro recorrido por estas páginas es que la evaluación es un proceso en construcción, con avances paradigmáticos en algunos ámbitos pero también con rezagos inexplicables en otros. Lo cierto es que tenemos los componentes para integrar un buen sistema de evaluación. Hace falta un trabajo minucioso de tejido interinstitucional para darle contundencia y eficacia.
La promulgación de la Ley de Desarrollo Social y la creación del Coneval son momentos fundacionales de nuestro marco normativo e institucional en materia de evaluación. Junto al Coneval, existen otras instancias y mecanismos dentro de la Administración Pública Federal con quienes comparten el mismo mandato. El Poder Legislativo, a través de la Auditoría Superior de la Federación, cuenta también con atribuciones en la materia. En fin, tenemos distintos actores persiguiendo el mismo objetivo. La pregunta es cómo hacerlos eficaces.
La administración y la legislatura actuales están reformando aspectos fundamentales de nuestro sistema de rendición de cuentas. Se aprobó una reforma importante en materia de acceso a la información al dotar al ifai de autonomía constitucional, entre otros avances; se aprobó en el Senado un dictamen que da vida a un órgano anticorrupción; dentro de la reforma política se incluyen modificaciones para fortalecer la autonomía del Coneval. Pero no hay todavía un planteamiento sobre cómo conectar a estos distintos componentes de nuestro sistema de rendición de cuentas para darle racionalidad y eficacia. Como van hasta ahora, estas reformas dejarán el sistema tan o más fragmentado de lo que ya está.
El caso de la reforma del Coneval es particularmente delicado. Se somete a cirugía un órgano que funcionaba con eficiencia. Es posible que las nuevas facultades que le serán otorgadas amplíen su margen de actuación y autonomía, pero en el tránsito puede perder lo que había conseguido con trabajo solvente y reconocido: su margen de independencia de los partidos y la política. El relevo de sus consejeros es un asunto que se resolverá en la Cámara de Diputados, y el riesgo de partidización de nombramientos y del propio órgano está presente. El Coneval representa una pieza central en la política de evaluación. Es una institución ligada a nuestra democratización. Sería muy lamentable un retroceso.
Pero muy a pesar de lo que falta por construir y los riesgos presentes, México cuenta con instrumentos para evaluar y la sociedad con mecanismos que le garantizan su derecho a la información. La democracia mexicana tiene un camino por andar en materia de consolidación de un sistema de rendición de cuentas, pero los avances de los últimos años están a la vista. Tenemos razones para ser optimistas.
No queda más que agradecer a los especialistas que colaboraron en estas páginas, por sus valiosas aportaciones. Todos pusieron sobre la mesa perspectivas muy valiosas sobre este tema. En lo personal, agradezco a la revista Este País su confianza y el que me haya permitido compartir con mis colegas una aspiración: ejercer a plenitud nuestro derecho a saber.
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EDNA JAIME es politóloga y directora de México Evalúa.
