No puede haber objetivo más caro para una sociedad que promover el desarrollo de sus habitantes, y no hay instrumento más poderoso para hacerlo que el gasto público, sobre todo el destinado a la salud, la educación y la infraestructura de salubridad básica, a aquellos bienes, vaya, que fortalecen las capacidades fundamentales de las personas y les permiten abrir el horizonte de sus oportunidades. La intervención del Estado en el fortalecimiento de dichas capacidades en las personas es vital: no hay manera de que una sociedad desigual deje de serlo si no interviene el Estado con políticas públicas y de gasto efectivas. Una economía tampoco puede crecer y generar riqueza si el Estado no establece las condiciones básicas que permitan elevar la productividad de una manera sostenida. Por donde uno le busque, el papel del gobierno está hoy reivindicado.
La asignación del gasto define las prioridades de la autoridad y de un país. La efectividad con que se ejerce refleja la fortaleza de sus instituciones, desde las que intervienen en el proceso presupuestal hasta las burocracias encargadas de ejecutar programas o proveer servicios. Gastar bien implica gobernar bien. Visto de esta manera, los mexicanos llevamos muchos años con un déficit de buen gobierno.
En México, el tema del gasto público estuvo desatendido por años. Querer explicar cómo gastaba el gobierno en las épocas doradas del autoritarismo mexicano sería atrevido además de infructuoso. En aquellos años, las cuentas públicas eran tan inaccesibles como inexistentes los mecanismos de contrapeso formal al poder. Sólo hay que recordar el rito del informe presidencial, en el que todos los presentes caravaneaban y aplaudían al presidente, para reconocer lo inoperante de los contrapesos que debieron haber acotado la discrecionalidad con la que se ejercían los recursos públicos.
En buena medida, el interés por analizar el gasto llega con la democracia, con el acceso a la información gubernamental, con los contrapesos legislativos, con una mayor libertad de prensa y también —por qué no decirlo— con la evidencia de que México estaba desempeñándose mal en asuntos que resultan críticos para su desarrollo. Recuerdo la reacción de la opinión pública cuando se hicieron públicos los resultados de México en la prueba PISA, un examen que se aplica a nivel internacional para conocer logros educativos de estudiantes de nivel primaria y secundaria. Más escandalosa que los propios puntajes, que por cierto nos daban por reprobados, fue la revelación de que los resultados anteriores de esta prueba habían sido guardados en una caja fuerte para que no llegaran a ser del conocimiento de la opinión pública nacional. Junto con la situación de la educación, empezamos a conocer otros elementos de la frágil anatomía nacional a través de información de otras fuentes tan sólidas como la propia ocde, encargada de la ya citada prueba educativa. Nuestra posición relativa en temas como la competitividad, la salud, la infraestructura y la distribución del ingreso era mediocre si no es que francamente mala. Peor aun, con el paso de los años, en lugar de avanzar fuimos retrocediendo.
El gasto público en México no está teniendo el poder transformador que debiera. A pesar de incrementos nada despreciables en el presupuesto educativo en los últimos años, los niños y jóvenes mexicanos no mejoran sensiblemente su desempeño, ni adquieren las habilidades que el grado académico supone. Más preocupante: el gasto educativo no está ayudando a cerrar brechas de desigualdad. Familias de recursos menores tienen que destinar porcentajes importantes de su ingreso a complementar el gasto educativo, sobre todo en imprevistos escolares e infraestructura educativa de la más elemental. Un patrón similar de mayor gasto y pobres resultados lo encontramos en el sector salud. En la última década, el gasto público per cápita en el sector se ha incrementado en más de 150%, y los mexicanos, en lo agregado, no somos tanto más sanos. La mortalidad infantil en el país sigue siendo muy elevada, tres veces superior al promedio de la OCDE, y la infraestructura y recursos humanos para el cuidado de la salud siguen rezagados. El incremento en el gasto en salud no ha estado acompañado por un incremento proporcional en las consultas médicas, camas de hospital o servicios ambulatorios. Hay una brecha entre lo que entra (inputs) y lo que sale (outputs), que en buena medida se explica por los elevados costos administrativos de nuestros sistema.1
Penosamente, esto mismo se observa con el gasto social, con las transferencias y subsidios cuyos efectos no atenúan la desigualdad, como esperaríamos, sino que la agravan. El último informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) sobre desarrollo humano en México ofrece la siguiente información: 40.3% de las transferencias gubernamentales (subsidios) se otorgan a 20% de la población más rica, y 80% de los apoyos al campo los reciben los agricultores con más tierra, que representan 10% del total de los productores.2 Estos hallazgos no nos pueden dejar indiferentes.
La efectividad y transparencia del gasto es ahora un tema tan central como lo es el de la recaudación. Hoy es impensable hablar de finanzas públicas sin introducir el elemento de la efectividad del gasto. A la interrogante de cómo recaudar más se ha agregado un nuevo componente: cómo y en qué gastar mejor. Una reforma fiscal futura, por tanto, no podrá estar disociada de una reforma en la manera como se gasta. Más recursos en manos del erario sin ajustes necesarios en el proceso presupuestal y de gasto, sin más transparencia y rendición de cuentas, nos puede llevar con facilidad al derroche. Miles de millones de pesos provenientes de ingresos petroleros extraordinarios se esfumaron sin dejar a su paso escuelas, maestros mejor entrenados o policías bien pagados. Eso sí, nos quedan estructuras burocráticas onerosas que han crecido descomunalmente y cuyo reclutamiento masivo justamente coincide con esos picos de riqueza efímera.
En materia de gasto, existen países que lo hacen mejor que nosotros, por lo que deberíamos abrevar de sus buenas prácticas y experiencias. Para todo problema suelen existir soluciones técnicas disponibles y al alcance de la mano. Son la política o los arreglos institucionales los que con frecuencia hacen inasequible lo que podría ejecutarse. La política importa y no hay expresión más viva de ella que la disputa por los recursos.
En México, esta disputa es dispareja. Al observar el uso y destino de los recursos resulta evidente que existen grupos de diverso origen que tienen capturada una porción grande de la bolsa del dinero público. Suelen ser grupos corporativos con enorme poder (las burocracias del sector salud o energético, por ejemplo) o clientelas a las que no se puede desamparar por razones electorales. El hecho es que en nuestro sistema político hay representaciones de primera y de segunda y grupos enteros que no alcanzan a tener ni voz ni voto en las negociaciones presupuestales. Esa falla de origen en nuestro sistema de representación produce que se diluyan los efectos del gasto sobre el bienestar de las personas y sobre el crecimiento de la economía.
La pregunta es por qué se sostiene un status quo que es tan dañino. Una respuesta puede estar asociada a la desinformación. Como ciudadanos podemos tener una percepción de derroche y de bajo rendimiento del gasto, pero hasta hace muy poco no teníamos la evidencia en las manos. En México los programas gubernamentales no se evaluaban. Hoy se evalúa una porción todavía muy minoritaria, lo que es un avance, hay que reconocerlo. La evaluación de las políticas gubernamentales debe ser una constante, la base con la cual decidir a dónde se deben destinar los recursos. Evaluar y transparentar los resultados de las acciones de gobierno serán eventualmente dos mecanismos potentes para transformar el estado de las cosas. Finalmente, el que se hayan abierto algunas rendijas de lo que antes era una inaccesible caja negra nos permite sacar algunas conclusiones iniciales de por qué gastamos como lo hacemos.
La transparencia es una condición sine qua non para mejorar la efectividad del gasto. A nivel federal, como se mencionaba, se han hecho avances importantes en la publicación de informes y en el acceso a las cuentas gubernamentales. A nivel de estados y municipios, acceder a las cuentas de los erarios públicos resulta todavía tan difícil como lo era en el México del pasado. Los mecanismos formales de contrapeso en materia de asignación y ejercicio de recursos, así como los órganos superiores de fiscalización, son débiles, si no es que están a merced de los ejecutivos en esos niveles de gobierno. El problema es mayor porque cada vez más de nuestros recursos se ejercen en estos espacios y porque la intervención de estos gobiernos resulta fundamental para la consecución de objetivos que el gasto y la política pública se proponen.
La transparencia y la creación de mejores sistemas de control, fiscalización y evaluación del gasto en estados y municipios son enormes asignaturas pendientes que tendrán que ser resueltas por las dinámicas locales. En el México de hoy ya no hay soluciones que puedan ser impuestas desde arriba; ahora deben ser construidas desde abajo, a partir del trabajo de la sociedad y de organismos no gubernamentales.
Tenemos que elevar la calidad del gasto para que se convierta en el instrumento que está llamado a ser: el que permite atenuar desigualdades, igualar oportunidades y promover condiciones para el crecimiento y el bienestar. Más vale que nos apuremos a construir los mecanismos que nos permitan hacerlo, porque la realidad nos está ganando la carrera. EstePaís
1 Se puede encontrar más información en la serie de documentos “¿Gastamos para mejorar?” (disponible en www.mexicoevalua.org).
2 PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano, México, 2011.
EDNA JAIME es investigadora y analista de políticas públicas. Ha sido colaboradora de los periódicos Milenio y El Economista. Actualmente tiene una columna semanal en Excélsior. Entre sus publicaciones destacan Los retos de la competitividad en México. Una agenda de reformas inmediatas y El acertijo de la legitimidad. Es Directora General de México Evalúa.
