La emergencia de la sociedad civil mexicana, que es un hecho, enfrenta la apatía de ciertos sectores de la población, pero también las trabas gubernamentales. El fisco argumenta la necesidad de mantener los controles que garantizan la recaudación, pero hay que entrever también una resistencia visceral al empoderamiento de la gente y a la constitución de organizaciones ciudadanas formales.
“Sin sociedad organizada, no hay Estado fuerte.” “Ante la emergencia nacional, es necesario escuchar a las personas y fortalecer su organización.” “Los procesos de cambio democrático se construyen con ciudadanía fuerte y respeto a los derechos humanos y sociales.” Diariamente encontramos declaraciones similares que afirman el valor de contar con más ciudadanos organizados. Sin embargo, en la práctica, quienes nos organizamos debemos enfrentar múltiples retos y trámites burocráticos duplicados, producto de autoridades que entienden poco sobre su papel regulador y que no facilitan ni fomentan esta organización.
Tradicionalmente, desde la clase política, la respuesta a la participación ciudadana ha sido crear mecanismos acotados como consejos consultivos, mesas de diálogo, buzones de quejas o encuestas de satisfacción. Otras veces se ha buscado impulsar la iniciativa ciudadana o el plebiscito, y recientemente la reelección de legisladores y alcaldes. Definitivamente estas acciones darán mayor peso a los ciudadanos en los procesos políticos, pero en sí mismas no promoverán la organización ciudadana. Entonces, ¿cómo facilitar la creación y, sobre todo, la consolidación de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)? Antes que nada, descartando que desde el gobierno, los partidos o las clientelas políticas se formen organizaciones. Se trata más bien de crear un clima propicio para que los ciudadanos se organicen.
¿Cuáles son los puntos básicos de esta otra agenda de reformas por una ciudadanía organizada más amplia y mejor?
- 1. En primer lugar, un marco legal que minimice las barreras y permita pasar con facilidad del “colectivo espontáneo” a una organización legalmente constituida;
- 2. Un marco fiscal que incentive y diversifique los donativos privados a distintas causas de interés público;
- 3. Una mayor institucionalidad en el Estado para colaborar y cofinanciar programas con OSC bajo principios de imparcialidad, transparencia y efectiva rendición de cuentas.
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Para entender las barreras que enfrenta la “formalización”, vale la pena tomar el ejemplo de una liga de futbol que quisiera abrir una cuenta bancaria a nombre del “colectivo”, en lugar de que la maneje un individuo. Deberá pasar por los siguientes trámites: (1) registrar su nombre en la Secretaría de Relaciones Exteriores; (2) elaborar un acta constitutiva con un notario, la cual tiene un costo de 3 mil a 15 mil pesos; (3) nombrar un representante legal; (4) obtener un RFC de persona moral; este último paso le supondrá (5) tener un contador que lo oriente con declaraciones mensuales y anuales de impuestos. En países como Estados Unidos o Chile estos trámites y costos serían impensables porque hay servicios notariales sin costo, porque basta con presentar una declaración anual, como cualquier ciudadano, con notas simples, y porque todos los trámites y registros se pueden completar en un registro municipal. Sobra precisar que el número de organizaciones en esos países es entre 4 y 50 veces mayor que en México.
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Cualquier organización legalmente constituida requerirá de recursos financieros y humanos; el trabajo de voluntarios y los donativos son clave para su operación. Para acceder a donativos privados y públicos, una organización debe completar dos trámites adicionales. En México, el marco fiscal y legal de las organizaciones está regido por dos leyes: el Título III de la Ley del Impuesto sobre la Renta y la Ley de Fomento a las Actividades de las OSC. De acuerdo con ambas leyes, hay dos registros nacionales principales: el Directorio de Donatarias Autorizadas, creado por el Sistema de Administración Tributaria (SAT), y el Registro Federal de osc, administrado por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL). En el primero, hay 5 mil 300 organizaciones, museos, universidades y bibliotecas donatarias autorizadas; en el segundo, hay 15 mil organizaciones inscritas con la Clave Única de Inscripción al Registro (CLUNI). Solamente 2 mil 800 osc inscritas en el Registro Federal son también donatarias autorizadas; alrededor de 12 mil que cuentan con cluni no son donatarias autorizadas, como se muestra en la Gráfica 1.
Para acceder a donativos otorgados por empresas o filántropos, será necesario que la organización sea donataria autorizada, pues sólo así puede expedir recibos que permiten que los donativos sean deducibles de impuestos (hasta 28% para el donante); las donatarias autorizadas tampoco pagan (ni acreditan) IVA, ISR y IETU.1 Las OSC con CLUNI pueden acceder a convocatorias y apoyos de programas públicos federales —aunque sólo 10% de ellas recibe estos apoyos, según la última evaluación de las políticas de fomento de 2009— y deben informar anualmente al Registro Federal sobre dichos apoyos.
Aunque la Ley de Fomento se aprobó como una ley marco para el sector e incluye los estímulos fiscales, el marco fiscal paralelo de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) mantiene al SAT como el gatekeeper (“portero de entrada”) del régimen de donatarias autorizadas, y la puerta es muy estrecha. El Artículo 95 de la LISR contiene una lista limitada de actividades que el sat reconoce para otorgar la autorización. De esta lista están excluidas —y por ello no pueden ser donatarias autorizadas— organizaciones que defienden derechos humanos y las que promueven la educación cívica o el desarrollo comunitario, entre otras. En cambio, múltiples fideicomisos de gobiernos estatales y municipales son donatarios, y reciben cuantiosas cantidades de donativos privados.
Los testimonios de cientos de organizaciones que han sido rechazadas por el SAT son muestra de la diversidad del trabajo de las OSC frente a la lógica gubernamental, que requiere a todas luces actualizarse. Género y Desarrollo AC, por ejemplo, promueve la equidad de género a partir de la reeducación de hombres violentos, pero su autorización fue rechazada porque el SAT sólo acepta como actividad reconocida la “asistencia a grupos vulnerables”, donde sólo caben las mujeres, no los hombres.2 El SAT, además, requiere una constancia de acreditación expedida por alguna autoridad, que varía según el objeto social de la organización, otro trámite engorroso que da lugar a un peregrinaje de una oficina gubernamental a otra.3
En la Cámara de Diputados, la Ley de ingresos 2012 aprobada considera una ampliación de las actividades del Artículo 95 de la LISR, pero aún queda pendiente modificar esta ley para homologar esta lista de actividades con las del Artículo 5 de la Ley de Fomento a las Actividades las OSC. Esta simple modificación ayudaría a construir leyes y registros más congruentes en el futuro y permitiría que organizaciones dedicadas al desarrollo sustentable, los derechos de consumidores, el fomento educativo y artístico, la libertad de expresión y la equidad de género —y no sólo las asistenciales o culturales— puedan acceder a más donativos privados.
Hasta la fecha, dos fracciones parlamentarias y algunos diputados y senadores de otros partidos están dispuestos a apoyar estas iniciativas. El Centro de Finanzas Públicas de la Cámara emitió una opinión favorable respecto al impacto presupuestal. Sin embargo, es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SCHP) quien tradicionalmente ha mantenido congelados este tipo de cambios. La burocracia media dentro de la SHCP defiende su poder de gatekeeper; argumenta que si hace la puerta más grande, miles de evasores fiscales se colarán para defraudar al fisco, sin explicar que cumplir con la regulación de las donatarias es una vía sumamente costosa para quienes buscan evadir. Al final, la decisión discrecional de autorizar o no a miles de organizaciones de todo el país depende de no más de 15 abogados recluidos en las oficinas centrales del sat en la Ciudad de México y de su interpretación del acta constitutiva de las organizaciones solicitantes. La puerta de los donativos privados y la posibilidad de que la filantropía se convierta en un mecanismo más efectivo de redistribución están en manos de estos abogados y su estrecho criterio.
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Finalmente, se requiere crear una nueva institucionalidad que permita alianzas público-privadas entre el Estado y las OSC.4 Primero, es urgente institucionalizar los mecanismos de asignación y canalización de recursos públicos a las osc a partir de un sistema coherente y coordinado de convocatorias públicas, con requisitos y formatos de solicitud claros, criterios y sistemas de dictaminación imparciales y asignación de fondos e informes homogéneos. Segundo, para lograr una efectiva rendición de cuentas sobre estos recursos públicos, es fundamental que la SHCP cree una normatividad presupuestaria para que las OSC, como entidades autónomas, operen estos financiamientos bajo principios de confianza, sin que se les equipare en responsabilidad a los funcionarios públicos. Se requiere también normatividad para establecer financiamientos públicos multianuales y una etiqueta presupuestal que identifique los recursos de fomento a las osc transversalmente en la administración pública federal.
Nos recuerda el investigador Felipe Hevia que “el marco legal y el fiscal son factores claves para construir un tejido asociativo que permita la creación de un espacio público más sano y diverso”.5 Con esta visión, es indispensable la actualización del marco regulatorio existente. Si queremos crear este tejido social y una ciudadanía fuerte, hoy más que nunca debemos empujar esta agenda y estas reformas. Si usted quiere apoyar esta propuesta, puede adherirse a la petición al Congreso o consultar más en www.causasciudadanas.org.
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MÓNICA TAPIA A. es maestra en Política Social, Desarrollo y Estudios Latinoamericanos por la London School of Economics y la Universidad de Oxford. Actualmente se desempeña como Directora Ejecutiva de Alternativas y Capacidades (www.alternativasycapacidades.org y en Twitter: @fortalecemos y @monicatapiaa).
No publicaron las notas al pie del texto, ¿podrían hacerlo?