Normalmente, donde hay dinero público debe haber transparencia. Esto incluye a los órganos autónomos, cuya consolidación demanda cada vez más recursos del Estado. ¿Se conoce bien el destino y las formas de aplicación de esos recursos?
¿Qué es la autonomía?
La mala concepción que algunos entes públicos tienen de la autonomía los ha llevado a actuar con una permisividad irrestricta. Por sí misma, la autonomía de los órganos y organismos públicos supone un régimen jurídico especial, es decir un régimen de prerrogativas. Para ilustrar ese exceso, basta recordar cuando se escuchaba que los alcances de la autonomía de la UNAM eran tales que la policía no podía actuar en las inmediaciones de Ciudad Universitaria —algo así como “lo que pasaba en CU se quedaba en CU”—, cual si se tratara de una jurisdicción independiente ya no del Distrito Federal, sino de la federación entera.
Para entender el porqué de este tipo de confusiones, es necesario recordar que la estructura administrativa del Estado mexicano ha sufrido un crecimiento y una transformación constantes. Durante la presidencia de Echeverría hubo algunos intentos de controlar el enorme desdoblamiento del aparato gubernamental.1 Sin embargo, prevaleció la creación de organismos descentralizados y paraestatales.2 Después de 1982, ante las sucesivas reestructuraciones de la deuda nacional, el Gobierno federal intensificó la desconcentración y descentralización administrativas de una forma novedosa.
Originalmente, la doctrina distinguía claramente entre órganos desconcentrados, organismos descentralizados y órganos constitucionalmente autónomos. Los primeros son entes públicos ligados a un poder central, con facultades exclusivas para actuar y decidir en cierta materia, es decir con cierta libertad para el ejercicio de la competencia otorgada, pero sujetos a una relación jerárquica. Los segundos tienen personalidad jurídica y patrimonio propios y tienen funciones de derecho público. Los terceros son órganos de gobierno que concilian facultades y atribuciones para llevar a cabo funciones del más alto interés público, para que armonicen los intereses de todo el conjunto social.
Cabe destacar que una de las grandes transformaciones ocurridas en la administración pública y en el Estado, en los últimos años, ha sido la creación de numerosos órganos desconcentrados y organismos descentralizados con funciones de la mayor relevancia en el ámbito público que anteriormente estaban a cargo de las dependencias. Esta transformación se puede sintetizar con el término autonomía.
Aparentemente, se trata de órganos cuya forma de relacionarse con el poder central ha cambiado; se cree, por ejemplo, que para tener un buen desempeño hace falta menos política y más injerencia de la técnica en las decisiones públicas. Sin embargo, esta característica de los órganos y organismos resulta engañosa: si bien es claro que un órgano constitucionalmente autónomo no es lo mismo que un órgano regulador con autonomía, tal claridad se opaca cuando se intenta explicar la diferencia entre los distintos tipos de órganos con los que cuenta el Estado.
La autonomía, que se ha descrito en términos generales como parte del cambio de la administración pública, se puede clasificar en distintos tipos: (1) autonomía técnica, (2) autonomía operativa, (3) autonomía de gestión y (4) autonomía funcional.
Sin embargo —y aquí está la confusión—, los órganos actuales del Estado combinan distintos tipos y grados de esas autonomías. Para entender las implicaciones de esta mezcla conceptual es recomendable considerar los tipos de funciones que desempeñan y no enfrascarse en el agotador trabajo de discutir un término que podría ser limitado pues —como ya se ha mencionado— la dinámica de la administración pública sugiere nuevas formas y necesidades. Carlos Matute dijo que “no hay autonomías mayores o menores: hay tipos de autonomías determinadas por el contexto normativo o las facultades concedidas. La autonomía de un órgano administrativo, cualquiera que sea su naturaleza, está limitada por las atribuciones expresas, e ir más allá de ellas es violentar el Estado de derecho”.3 Para el autor, la idea de autonomía se restringe al sentido de las reglas, aunque se trata de un concepto que depende de circunstancias específicas. Es decir, se debe analizar caso por caso para determinar si:
1. En el plano orgánico, el órgano u organismo tiene personalidad jurídica, patrimonio y estatuto propios;
2. En el plano funcional, el órgano decide con independencia y quien revisa esas decisiones lo hace del mismo modo;
3. En su régimen de personal, cuenta para su integración con un sistema de nombramientos, requisitos especiales o parámetros de inhabilitación o incompatibilidad y remoción de cargos;
4. Existe un régimen económico financiero distinto de otros, con mecanismos especiales para la determinación y ejecución de presupuestos, y con reglas e instancias de control presupuestal.4
Órganos y organismos autónomos transparentes
Una vez explicada esa sencilla estructura, que permite identificar los elementos distintivos de la autonomía, abordamos el asunto del acceso y la transparencia presupuestal de los órganos y organismos que tienen el carácter de autónomos, para ver hasta dónde se les obliga.
Muchos afirman que existe una contradicción, es decir un conflicto irresoluble entre la autonomía —ya sea constitucionalmente otorgada o ejercida en la práctica— y la transparencia y el derecho al acceso a la información pública. Nada más equivocado que usar la autonomía como un pretexto para la opacidad y arbitrariedad.
Los gobiernos estatales y municipales nunca habían tenido tantas atribuciones, tanta capacidad de decisión y tantos recursos para su desempeño. Ello se conjuga con las dificultades para distribuir competencias, implementar políticas públicas, asumir responsabilidades y atender demandas sociales. Las entidades federativas y los municipios han logrado incrementar su capacidad de gasto, aunque sin considerar un verdadero federalismo, productivo e institucional: hay una fragmentación en la coordinación debida a un acelerado crecimiento de la desigualdad en el desarrollo institucional, jurídico y financiero.5
Ante tales retos, una de las herramientas más eficaces del Estado y la sociedad civil ha sido la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental. Estas leyes regulan el principio de máxima publicidad contenido en el artículo sexto constitucional. En 1977, ese artículo fue reformado para establecer el derecho a la información que obra en manos del Estado. Sin embargo, fue hasta 2002 que se dio paso al diseño institucional y la emisión de los reglamentos correspondientes.
Las entidades federativas dieron el siguiente paso al emitir sus propias leyes de transparencia; Oaxaca y Chiapas fueron los últimos estados en hacerlo.6 Sin embargo, esas leyes no partieron del mismo esquema conceptual y normativo, lo que impidió que hubiera una mínima homogeneidad. Por ejemplo, algunos estados no dan a conocer información pública obligatoria y básica, como sus estructuras de mandos medios y superiores o el desglose de las remuneraciones que reciben los servidores públicos.
A pesar de las diferencias en calidad entre las leyes de transparencia de las entidades y entre estas y la ley federal, existe el conceso de que debe obligarse expresamente a los entes de gobierno a mostrar abiertamente su gestión y funcionamiento, sometiéndolos al escrutinio público. No hay que olvidar la figura del ciudadano; invocarlo significa hablar, ni más ni menos, de la razón final de la transparencia, del destinatario final de toda la información que brinda el Gobierno.
Es pertinente señalar que la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas deben ser impulsados por dos motores: el interés ciudadano, que ha de estar conformado por una sociedad activa que exija la información de sus gobernantes como una herramienta de control y una forma de participación propositiva, y el propio Estado, que debe ser abierto y dar a conocer su funcionamiento como prueba de un trabajo eficiente.
Transparencia presupuestal
Es importante identificar la relación entre los órganos y organismos que gozan de cierto carácter autónomo y cómo conviven con la exigencia de transparencia y acceso a la información.
Los artículos primero y tercero, fracción XIV, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establecen como sujetos obligados a los poderes de la unión, los órganos constitucionalmente autónomos o con autonomía legal y cualquier otra entidad u órgano federal. A nivel estatal la situación no es diferente ya que las leyes locales reproducen, en mayor o menor medida, el contenido de la Ley Federal. Incluyen como sujetos obligados a los poderes del estado, las entidades y órganos de la administración pública estatal centralizada y descentralizada, los ayuntamientos y sus órganos, las instituciones y entidades declaradas de interés público y los órganos locales constitucionalmente autónomos, entre otros.
Lo anterior lleva a preguntarse: ¿hasta qué grado la autonomía de los órganos u organismos implica un tratamiento distinto del que tienen las dependencias de la administración pública en materia de transparencia y, en particular, de sus erogaciones? ¿Es posible que la única diferencia relevante sea la sustentada en los argumentos desarrollados en el marco conceptual de la autonomía?
Como dijimos, la autonomía está en función de características específicas y no de un eje transversal común a todos los órganos y organismos autónomos. No obstante, el funcionamiento de estos requiere de recursos públicos, cuyo origen es el mismo para dependencias, entidades y organismos. Por lo tanto, se podría concluir que, con independencia de las características de un órgano autónomo, se debe dar acceso a su información y transparentarla, conforme a los criterios de clasificación. Esto no ocurre así.
Aquí nos interesa analizar la transparencia de los presupuestos estatales y el trato que tienen en ellos los órganos y organismos con algún tipo de autonomía. La relevancia de los presupuestos estatales radica en que en ellos se sustenta el desarrollo de las entidades federativas; permiten realizar las acciones, proyectos, programas e inversiones en beneficio de la sociedad. Así, deben considerase los documentos de política pública más importantes de los gobiernos, porque sin dinero no hay gobierno. En otras palabras, los sistemas estatales de planeación democrática y demás mecanismos de acción pública, incluidos los distintos tipos de órganos y organismos autónomos, no podrían llevar a cabo sus encomiendas sin un presupuesto asignado que, además, establezca las reglas básicas para el manejo y la disposición de los recursos públicos. Esto aunado a la legitimidad que proporciona el ser aprobado por la máxima representación de la ciudadanía.
Lo que se evalúa se mide y, si se mide, es mejorable. Para tal efecto, el Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO) publica, desde 2008, un Índice de Información Presupuestal Estatal (IIPE) con el objetivo de evaluar y verificar la calidad de la información contenida en los presupuestos de egresos y leyes de ingresos de las entidades federativas.
Cabe aclarar que, si bien el IIPE tiene como propósito inicial la evaluación de esos dos instrumentos que regulan las finanzas públicas, uno de sus principales objetivos es contar con argumentos sólidos que permitan generar propuestas de mejora en la calidad de la información presupuestaria de los estados. Lo anterior, con base en la implementación de recomendaciones que incidan en aspectos de fondo y forma, para eliminar problemas como la opacidad en el manejo y distribución del dinero público.
Como ya se ha mencionado, el ciudadano es el destinatario final de esa transparencia. Si esto no se logra, se debilita la legitimidad que ostentan los órganos y organismos para exigir mayores recursos cada año en los procesos de integración presupuestal; en última instancia, esto afecta la gobernabilidad. Otro efecto negativo de no cumplir con esa garantía es que se desincentiva la confianza del ciudadano para cumplir con sus obligaciones tributarias, porque no sabe realmente qué es lo que se hace con su dinero.
IIPE 2012
Para la edición 2012 del iipe se evaluó un apartado vinculado con las asignaciones presupuestarias para las dependencias y los órganos autónomos, entre otras secciones. El primer criterio de evaluación fue cuánto es lo que se destina para entidades, dependencias y autónomos, un tema que no debería estar a discusión porque la obligación de la transparencia no debe depender de la autonomía o del tamaño del presupuesto de cada entidad.
La Gráfica 1 muestra los resultados generales de esa evaluación y la ubicación de cada entidad respecto a la transparencia presupuestal. Con un presupuesto de 8 mil 187 millones 190 mil pesos, Colima registra la mayor cantidad y calidad de información presupuestal: cumple con 54 de 59 criterios. El estado de Tabasco, con un presupuesto de 17 mil 798 millones 744 mil 953 pesos 88/100, solamente presentó 14 aciertos en la evaluación.7
En términos generales, estos resultados muestran quiénes cumplen más con los criterios y cuál es el tamaño de su presupuesto en relación con los demás. Las principales fallas detectadas están asociadas a las condiciones salariales y el desglose de la deuda pública.
Si observamos la Gráfica 2, encontraremos que el desglose del presupuesto de las dependencias y órganos autónomos refleja un buen nivel de cumplimiento.
Estos resultados no significan que las dependencias y órganos sean muy transparentes sino que —como los contenidos presupuestales varían entre estado y estado— los criterios de evaluación fueron diseñados de una forma sencilla, para poder verificar en un primer momento el desglose de los recursos públicos asignados a los órganos y organismos autónomos, sin establecer un mayor nivel de desagregación.
A pesar de que este estudio se ha publicado desde hace varios años, no se ha podido verificar que los órganos y organismos autónomos, las dependencias y las entidades hayan mejorado notoriamente en términos del grado de desglose y la calidad de la información presupuestal. Esto no debe confundirse con que la autonomía de los órganos y organismos implique mecanismos especiales para la determinación y ejecución de su presupuesto, ya que la transparencia debe ser la misma independientemente del documento legal donde se plasme.
Lo que se debe y no se debe hacer: buenas y malas prácticas
De la evaluación de criterios del iipe se desprendieron buenas y malas prácticas. Dentro de las primeras tenemos que algunos estados desglosan su deuda pública indicando la institución bancaria que contrataron, así como el monto asignado al pago de la deuda en capital e intereses. En otros presupuestos de egresos se encuentra desglosado el financiamiento a partidos políticos, con un calendario presupuestal de ministraciones y diferenciando los recursos públicos destinados a las actividades específicas de los partidos, al desarrollo de fundaciones y a los institutos políticos para capacitación de las mujeres.
Otra forma de buenas prácticas son los presupuestos que indican los recursos transferidos a las asociaciones civiles y terceros beneficiarios, así como el desglose de las asignaciones para cubrir las pensiones y jubilaciones, distinguiendo entre el magisterio y la burocracia.
Respecto al desglose de información presupuestal de órganos y organismos con algún tipo de autonomía, ciertos presupuestos señalan, además de la asignación general, los recursos destinados a servicios personales, materiales y suministros, servicios generales y bienes muebles, inmuebles e intangibles. Sin embargo, en general, ese no es el nivel de detalle observado, lo que sugiere una pregunta: ¿por qué hay estados que desglosan condiciones de contratación de deuda y presupuesto asignado a órganos autónomos según el objeto del gasto, mientras que otros (la mayoría) no lo hacen, amparados en la falsa premisa de que son entes autónomos a los que no hay que tocar ni con el pétalo de una coma? Se trata de dinero público, por lo que se debe transparentar con claridad el desglose de ese presupuesto.
Recomendaciones
Las recomendaciones que emanan de esta evaluación de calidad de información presupuestal varían entre entidades y están enfocadas a muchas áreas —no solamente al tema de los órganos autónomos. Sin embargo, dado que hablar de recursos públicos implica que hay una máxima difusión por parte de los sujetos obligados, y que los órganos autónomos son sujetos obligados, es indispensable que la información presupuestal se desglose de acuerdo con los siguientes criterios:
• Clasificación de órganos autónomos según la clasificación administrativa;
• En caso de tratamiento diverso, remitir claramente a la legislación correspondiente;
• Formato abierto;
• Legible;
• Estructura ordenada y coherente;
• Que contenga, por lo menos, una clasificación por objeto del gasto.
Aunque no son limitativas, estas recomendaciones sí son suficientes para saltar, a partir de ellas, a un siguiente nivel de análisis que permita profundizar en la forma como cada entidad destina recursos públicos para el funcionamiento de los órganos y organismos autónomos.
¿Cuál es el riesgo de seguir así?
Si no hay cambios, el esquema de opacidad en el gasto público de los órganos y organismos autónomos continuará, lo que abonará al deterioro de la legitimidad con la que cada año las entidades federativas se acercan a la Cámara de Diputados a gestionar más y más recursos. Lo hacen sin explicar cómo se está destinando el dinero a órganos como los institutos estatales electorales o a las comisiones estatales de derechos humanos, por ejemplo.
El presupuesto de egresos no es un documento que deba contener toda la información puntual para entender cómo se gastan los recursos, pero sí es una directriz legítima que permite conocer el destino de los recursos públicos. Ante ello, no hay argumentos válidos que justifiquen la falta de transparencia en la información.
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1 Se emitió la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1970.
2 Para más información véase Margadant S., Guillermo, Introducción a la historia del Derecho Mexicano, Esfinge, México, 1999.
3 Matute G., Carlos, “¿Quién es quién en los laberintos de la autonomía?”, en La Crónica, marzo de 2012.
4 Para mayor información véase Roldán Xopa, José, Derecho administrativo, Oxford University Press, México, 2008.
5 Para mayor información véase Cabrero, Enrique, et ál., “El nuevo federalismo mexicano: Diagnóstico y perspectiva”, en Federalismo y descentralización, Conferencia Nacional de Gobernadores, México, 2008.
6 En 2002 se aprobaron las leyes de Jalisco y Sinaloa y posteriormente la Ley Federal. Durante ese mismo año, se aprobaron las leyes de Michoacán, Aguascalientes y Querétaro. En 2003 las del Distrito Federal, Morelos, Colima, Guanajuato, San Luis Potosí, Durango, Coahuila y Nuevo León. En 2004 las de Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Quintana Roo, Puebla, Tlaxcala, Estado de México, Zacatecas y Nayarit. Para 2005, se aprobaron las leyes de Guerrero, Baja California, Baja California Sur, Sonora, Chihuahua y Campeche. Y finalmente, en 2006, las de Hidalgo, Oaxaca, Chiapas y Tabasco.
7 Para conocer más sobre los resultados del análisis, véase , sección de finanzas públicas, Índice de información presupuestal estatal 2012.
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RICARDO CORONA es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO. manuel guadarrama es investigador del IMCO.
Sí en efecto, en Michoacán la transparencia de los organismos autónomos deja mucho que desear, por ejemplo, ser presidente de la Comisión de Derechos Humanos de Michoacán es un negocio bastante rentable ante las lagunas deliberadas de la ley de la propia CEDH y de la Ley de Acceso a la información del Estado