Es necesario evaluar los avances en materia de transparencia y fiscalización de recursos públicos durante la primera transición política en México. Asimismo, conviene anticipar una agenda alternativa para la consolidación de la rendición de cuentas y la gestión orientada a los resultados en la segunda transición del México contemporáneo. LFOH
Durante el primer proceso de transición política en México (2000-2006), se generó una serie de cambios importantes en el entorno institucional, normativo y, sobre todo, un cambio cultural y de participación ciudadana que fue moldeando las directrices y decisiones de una forma diferente de hacer política con el propósito de construir consensos entre los diferentes actores políticos, económicos y sociales.
En este contexto podría entenderse la realización de un proceso deliberativo, impulsado por la sociedad civil, sobre el diseño de una política pública de largo alcance denominada Derecho de Acceso a la Información Pública, la cual:
alude al derecho de las personas a saber acerca de la información en posesión de los poderes públicos. La regulación adecuada de este derecho tiene que traducir en disposición normativa el siguiente principio: toda la información en manos de los poderes públicos y de los entes gubernamentales es pública salvo aquella que la ley señale como de excepción y no disponible temporalmente para quienes la soliciten.1
La conformación de un grupo de académicos, periodistas y estudiosos del derecho en esta materia derivó en la integración del Grupo Oaxaca,2 que impulsó en la agenda pública la tarea de discutir, diseñar y construir la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Esta tarea suponía consensuar las posiciones que, en ese momento de coyuntura política y de cambio de Gobierno, presentaban el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en torno a una política pública que suscitaba más diferencias que coincidencias. En este sentido, el trabajo de la sociedad civil de conciliar posiciones en el ámbito parlamentario y en el Ejecutivo federal fue clave para la promulgación de esa ley y la creación, posteriormente, del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)3.
En este mismo contexto, y como parte fundamental de los contrapesos que se requieren en cualquier sistema democrático, surge la figura de un órgano especializado y con independencia técnica, la Auditoría Superior de la Federación (ASF),4 que sustituyó a la Contaduría Mayor de Hacienda como órgano técnico de la Cámara de Diputados, responsable entre otras funciones de revisar la Cuenta Pública y el uso honesto de los recursos públicos.
Es decir, la nueva dinámica política e institucional de la última década y las crecientes demandas de la ciudadanía en materia de transparencia y de una efectiva rendición de cuentas sobre el uso y destino de los recursos públicos, hizo que se revisaran y actualizaran las instituciones y el marco jurídico de la fiscalización superior. Como consecuencia de esta revisión se impulsó una trascendental reforma constitucional en 1999, en la que participaron los distintos partidos políticos representados en la Cámara de Diputados. Esta reforma propició la creación de la ASF y, en el año 2000, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que otorga a la asf facultades sancionatorias y define el procedimiento para elegir a su titular y las atribuciones que tendría la Cámara de Diputados para normar la comunicación y la coordinación con su Órgano Técnico.
En el marco de la reforma hacendaria, durante 2007 y 2008, se aprobaron reformas constitucionales en materia de gasto público y fiscalización superior, dentro de las cuales se resaltan las siguientes:
• Se facultó al Congreso de la Unión para legislar en materia de contabilidad gubernamental;
• Se redujo el tiempo de revisión de la cuenta pública;
• Se precisaron los sujetos de la fiscalización;
• Se amplió el alcance de la revisión de la cuenta pública incorporando la verificación del desempeño en el cumplimiento de objetivos.
También en materia de reformas constitucionales, en 2009 se promulgó la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación,5 incorporando los ordenamientos constitucionales señalados en la reforma de 2007 y abrogando la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
Con esta nueva ley, se otorga a la asf autonomía técnica y de gestión en materia de fiscalización, constituyéndose así como una herramienta institucional para asegurar que las prácticas de gobierno se ejecuten de manera eficaz, eficiente, con honradez y transparencia.
A consecuencia de las recientes reformas al artículo sexto de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,6 en la cual se establece como un derecho fundamental el acceso a la información pública en los tres órdenes de Gobierno y se otorgan al ifai nuevas facultades en materia de protección de datos personales, se han asegurado mecanismos efectivos y transparentes de acceso a la información y protección de datos que podrían facilitar la consolidación de este derecho fundamental en una nueva Ley General de Transparencia que delimite las atribuciones y competencias en estas materias a nivel federal, estatal y municipal.
Habría que destacar también la creación de la Ley General de Contabilidad Gubernamental,7 aprobada en 2008, con la que se busca armonizar los sistemas contables de los tres órdenes de Gobierno y que obliga a los gobiernos federal, estatales y municipales a presentar de forma estandarizada y homologada información financiera, presupuestaria y patrimonial. Así, por primera vez en México, se pueden analizar y comparar, con variables homogéneas y estandarizadas, el gasto y desempeño de las haciendas públicas de los tres niveles de Gobierno. Esta ley sentó las bases de un verdadero federalismo en materia de cuenta pública y desempeño institucional basado en resultados.
Es importante resaltar que la Ley General de Contabilidad Gubernamental se presentó y se aprobó con el carácter de observancia obligatoria para los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la federación; los estados y el Distrito Federal; los municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales o estatales, y los órganos autónomos federales y estatales.
Entre los principales avances normativos e institucionales que ha tenido México en los últimos cinco años se encuentra la implementación del Presupuesto basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño (pbr-sed) en la administración pública federal y, de forma progresiva, en los gobiernos locales.
Como un primer paso hacia la transformación de la administración y gestión de los recursos públicos, en 2006 se presentó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,8 la cual regula actualmente el proceso de programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales de forma coordinada entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SCHP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
Posteriormente se produjo la reforma hacendaria integral de 2007, bajo la perspectiva de que, si bien es necesario elevar el nivel de recaudación, corresponde a cada orden de gobierno lograr mayores beneficios para la sociedad mexicana con los recursos que tiene. Adicionalmente, en 2008 se llevó a cabo una reforma constitucional (artículo 134) en materia de gasto público y fiscalización, la cual formó parte de la reforma hacendaria por los que menos tienen. Esta reforma estableció que los resultados del ejercicio de los recursos económicos de los que dispongan la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios serán evaluados por instancias técnicas, con la finalidad de que dichos recursos sean asignados con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, y satisfagan los objetivos a los que estén destinados. México se sumaba así a la tendencia internacional de elevar la calidad del gasto gubernamental mediante una medición puntual e independiente que responda a indicadores y objetivos diseñados estratégicamente, transparente la acción gubernamental y permita la rendición de cuentas a la sociedad.
Uno de los pilares de esta reforma tiene que ver con la adecuación y reorientación del marco presupuestario y el ejercicio del gasto público en sus diferentes etapas y dentro de los distintos órdenes de gobierno.
En resumen, esta serie de reformas y avances institucionales ha establecido que los gobiernos (a nivel federal, local y municipal) adecuen su marco normativo y legal, a fin de cumplir con los siguientes principios y obligaciones:
• Administrar los recursos públicos bajo principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, con enfoque en resultados;
• Evaluar los resultados del ejercicio de dichos recursos, propiciando que estos se asignen tomando en cuenta los resultados alcanzados;
• Contar con instancias de evaluación independiente, distintas a los órganos de fiscalización (gobiernos federal y locales);
• Evaluar el gasto federalizado (recursos federales transferidos a gobiernos locales) según lo previsto por la legislación federal, sin perjuicio de que las instancias locales realicen las evaluaciones;
• Armonizar la contabilidad gubernamental mediante la presentación homogénea de información en todos los órdenes de gobierno;
• Transparentar el desempeño gubernamental mediante indicadores institucionales y de impacto que permitan medir el valor público de los programas y proyectos en cada ámbito de gobierno;
• Fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas institucionales y de participación ciudadana con el propósito de mejorar el seguimiento y monitoreo de los resultados obtenidos en el desempeño de las instituciones.
En concordancia con estas estrategias, el Gobierno Federal está apoyando a las entidades federativas en la instrumentación de la iniciativa de PBR-SEDpbr-sed y en materia de transparencia presupuestaria.9
Los gobiernos locales están realizando esfuerzos importantes para transparentar la información de acuerdo con criterios de calidad y sentido social, mediante la incorporación de un nuevo modelo de transparencia denominada “transparencia de segunda generación o transparencia 2.0”.10 Este modelo se distingue por presentar información focalizada, en lenguaje sencillo y ciudadano, que incentive una bidireccionalidad y permita construir un mejor diálogo entre Gobierno y sociedad. De acuerdo con el Segundo Diagnóstico de Implementación del PBR-SED en Entidades Federativas 2012,11 podemos inferir que en materia de transparencia algunos gobiernos estatales están siendo sumamente proactivos con el fin de mejorar la oferta y calidad de la información que ponen a disposición de sus ciudadanos, tal como se muestra en la Gráfica.
Según estos resultados, el Estado de México y Jalisco son las entidades federativas que lideran en términos de transparencia, mientras que entidades como Baja California, Nayarit, Aguascalientes, el Distrito Federal y Oaxaca se encuentran en una segunda franja con un 70% de avance.
Lo anterior evidencia que el proceso de democratización en México ha generado una nueva forma de ejercicio público que poco a poco se arraiga. Hay cambios en lo que tiene que ver con gestión, transparencia y rendición de cuentas, pero también observamos una nueva cultura de gobierno y un empoderamiento del ciudadano en el campo gubernamental, es decir en una novedosa relación de corresponsabilidad y gobernanta.
De acuerdo con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, la asf está facultada para realizar las siguientes actividades derivadas de sus labores de supervisión:
• Efectuar revisiones a los tres poderes de gobierno, a los órganos federales constitucionalmente autónomos, a todas las instituciones públicas que ejercen recursos federales, en general, e inclusive a particulares;
• Fincar directamente responsabilidades resarcitorias y aplicar multas y sanciones;
• Tratar como públicos los informes que realice, una vez entregados a la Cámara de Diputados;
• En situaciones excepcionales, solicitar información a los poderes y entes auditados, para rendir informes correspondientes;
• Establecer normas y procedimientos, métodos y sistemas de contabilidad y archivo de libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto públicos.
Los gobiernos locales se han sumado a estos esfuerzos mediante adecuaciones a sus marcos normativos, con lo cual han facultado a los órganos de Fiscalización Superior Local (OFI) para fiscalizar los recursos públicos con legalidad y transparencia.
Tomando en consideración algunos de los parámetros empleados por organismos públicos internacionales, como la U.S. Government Accountability Office (GAO)12 y la Controller and Auditor-General de Nueva Zelanda,13 se podría adoptar un mecanismo proactivo y ciudadano que propicie una mejor relación y mayor comunicación entre la ASF, las OFI y los ciudadanos en los diferentes niveles de Gobierno.
Asimismo, se realizó un ejercicio para distinguir las mejores prácticas que han desarrollado los órganos independientes de fiscalización a nivel federal y estatal, a partir de la información que actualmente publican en sus respectivas páginas de internet. Los resultados han sido sorprendentes y se han identificado áreas de oportunidad que bien podrían apuntalar una nueva forma de gobernar en materia de control, fiscalización y desempeño de los recursos públicos. El análisis consistió en identificar en las páginas de internet de la ASF y de cada OFI los criterios mínimos que establecen aquellos organismos públicos internacionales. Los resultados aparecen en el Cuadro 1.
Adicionalmente, la ASF y algunos OFI han emprendido acciones en materia de rendición de cuentas que pueden considerarse como mejores prácticas en la materia (ver Cuadro 2).
Lo anterior nos permite concluir que México ha dado pasos importantes en la creación de nuevos mecanismos a favor de la transparencia, la rendición de cuentas y la fiscalización de los recursos públicos, todo ello con una visión más integral e independiente, con una incipiente pero novedosa gestión basada en resultados que poco a poco va permeando los gobiernos locales, y con una creciente participación de las organizaciones sociales involucradas en las acciones de gobierno. Sería impensable por ello que hubiera un retroceso y que estos avances, debidos a la concurrencia de los diferentes actores políticos, económicos y sociales, pudieran perderse. Muy al contrario, la segunda alternancia en el Ejecutivo federal y la nueva composición del Congreso de la Unión, aunadas a un déficit creciente de credibilidad social derivado del pasado proceso electoral, pueden acelerar el proceso de cambios sustantivos mediante una segunda generación de grandes reformas que impactarían positivamente en una mayor certidumbre y la consolidación institucional. Estas grandes reformas podrían responder a las siguientes metas de gobierno:
1. Articular y coordinar los mecanismos e instrumentos institucionales con los que actualmente cuenta la autoridad federal en materia de prevención y combate a la corrupción versus la creación de una nueva Comisión Anticorrupción con facultades fragmentadas;
2. Reformar la Ley General de Contabilidad Gubernamental para incluir de forma obligatoria el tema de transparencia presupuestaria (ingresos, egresos, deuda, cuenta pública, indicadores de desempeño) para los tres órdenes de gobierno versus la Ley General de Transparencia;
3. Concebir y consensuar un Plan Nacional Basado en Resultados con indicadores de desempeño de largo plazo versus el inercial Plan Nacional de Desarrollo;
4. Fortalecer la rendición de cuentas con visión de Estado otorgándole a la asf autonomía constitucional, con la participación de los Ofi en asuntos de cuenta pública, fiscalización de recursos y evaluación de desempeño;
5. Consolidar el proceso de implementación del pbr-sed en las entidades federativas como parte de la gestión para resultados.
Estos son algunos de los desafíos que deberían ser considerados en una gran discusión que involucre a Gobierno y sociedad. Tenemos la opción de construir un país de vanguardia o un país de burocracia.
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1 Juan Francisco Escobedo, La invención de la transparencia, Porrúa, México, 2010, p. 11.
2 Ibíd., pp. 31-51.
3 www.ifai.gob.mx
4 www.asf.gob.mx
5 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFRCF.pdf
6 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf
7 http://www.shcp.gob.mx/lashcp/marcojuridico/marcojuridicoglobal/leyes/lgcg.pdf
8 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH.pdf
9 “Evaluación del Sistema de Presupuesto por Resultados 2012, Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, Artículo Vigésimo Segundo, Diagnóstico del PbR-SED en Entidades Federativas”, entregado por la SHCP a la Cámara de Diputados el 31 de enero de 2012, www.transparenciapresupuestaria.gob.mx.
10 Roberto Moreno Herrera y Luis Fernando Ostria Hernández, “Transparencia presupuestaria, una acción más allá del acceso a la información en México” en México Transparente: Colectivo por la Transparencia, septiembre de 2012, p. 3.
11 Ver SHCP, Informe en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo noveno fracción III del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012.
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx
12 www.gao.gov
13 www.oag.govt.nz
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LUIS FERNANDO OSTRIA HERNÁNDEZ es licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la UIA y maestro en Comunicación Institucional y candidato a doctor en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid. Se desempeña como director de Capacitación en PBR-SED y TP en la SHCP y coordina el diplomado en PBR impartido por la UNAM.
