En 2016, el nuevo sistema de justicia penal deberá estar funcionando en todas las entidades. Las posibilidades de que tenga éxito serán mayores si se vigila su implementación. Hay herramientas para hacerlo.
La respuesta al aumento de la complejidad e interdependencia de las decisiones políticas implica que los administradores públicos sean responsables y rindan cuenta ante la sociedad de los recursos públicos que administran. Por esto, es necesario crear las condiciones para que la ciudadanía organizada o el usuario puedan involucrarse en la gestión de un servicio público, obtener información y evaluar resultados. La democratización de la Administración Pública significa convertir a la ciudadanía en un sujeto directo de su control; la primera debe redundar en el aumento de la eficiencia al tiempo que la segunda se desarrolla. Esto es posible bajo determinadas condiciones que vamos a destacar y que incluyen herramientas para la sociedad civil —criterios de instrumentación y evaluación de políticas del sector justicia—, en ocasión de la implementación del nuevo sistema de justicia penal (SJP) en México a partir de la reforma de 2008.
En general, la reforma del SJP introduce el sistema acusatorio que parte de la presunción de inocencia del imputado, lo cual fortalece el debido proceso y el pleno respeto a los derechos humanos de todos aquellos involucrados en un procedimiento penal. El juez decide de manera imparcial frente a las solicitudes de los intervinientes, y los conflictos jurídicos relevantes se resuelven en audiencias orales, públicas y contradictorias. Dicha reforma trae consigo importantes desafíos: implica transformar y crear una nueva institucionalidad; involucrar a diversas instituciones en materia de defensa pública, seguridad pública, procuraduría y administración de justicia —a nivel federal y local—, y es también ocasión propicia para ampliar la participación de la ciudadanía en el interés de mayor eficiencia, democratización y control en la gestión.
En el esfuerzo del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) para contribuir a políticas públicas que garanticen libertades civiles y seguridad jurídica, se desarrolló y aplicó parcialmente una metodología específica cuyo objeto es evaluar la implementación y la operación del nuevo SJP en México. Se utilizaron referentes internacionales y la metodología se enfocó en la generación de servicios de calidad que satisfagan las necesidades y expectativas de los usuarios de las instituciones que conforman el SJP.
Esta metodología está orientada a desarrollar un enfoque centrado en resultados y basado en la perspectiva de los usuarios del SJP y de organizaciones de la sociedad civil interesadas en algunos aspectos de la reforma de justicia penal en México. No obstante, para la consecución de dichos resultados, es necesario cumplir con una serie de condiciones habilitantes que, a su vez, serán alcanzadas en la medida en la que se den ciertas condiciones en la implementación que debe llevar a cabo cada institución que participa en el SJP.
Así, el objetivo de la metodología aplicada es evaluar el desempeño de las instituciones locales y federales en las etapas de implementación y operación del SJP acusatorio, desde la perspectiva de la sociedad civil. En virtud de ello, los resultados serán medidos con base en estándares y con una orientación hacia los usuarios y ciudadanos.
Dichos estándares son un conjunto de prácticas, un rango de valores de algunas variables o indicadores, o un cierto nivel deseado en algún ámbito —según sea la naturaleza del aspecto a evaluar—, y están construidos a partir de modelos internacionales de gestión de calidad y buenas prácticas, así como de las experiencias de algunos países de América Latina que ya cuentan con un SJP acusatorio.
Con base en las características antes expuestas, se estructuró un modelo de evaluación con los siguientes componentes:
1. Condiciones de implementación. Es necesario que cada institución del SJP cumpla estas condiciones para que pueda lograr un buen desempeño respecto de las condiciones habilitantes de resultados a que se refiere el punto siguiente. Dentro de estas condiciones de implementación, se distinguen cuatro aspectos o ámbitos:
a. Buena coordinación y flujo de información entre instituciones locales y federales del SJP, y al interior de ellas.
b. Simetría institucional en la implementación del SJP. Es decir, que cada una de las instituciones del Sistema cumpla cabalmente su función específica y en forma coordinada con las demás instituciones.
c. Ritmos similares de implementación en las distintas instituciones, para que no se produzcan desbalances entre desempeño y capacidades.
d. Existencia de espacios para recoger las opiniones de usuarios y entidades interesadas en el SJP.
2. Habilitantes de resultados. Para que los resultados esperados se puedan alcanzar, es necesario que en cada institución funcione una serie de aspectos relacionados entre sí:
a. Personal motivado y capacitado.
b. Infraestructura y equipamiento necesarios para el cumplimiento de las funciones.
c. Tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) apropiadas e interconectadas con otras instituciones.
d. Marco normativo completo (que comprenda las esferas de actuación de cada institución, de manera coherente con los principios del sistema acusatorio) y ágil (sin normas que burocraticen innecesariamente la actividad de las instituciones).
e. Estructuras orgánicas y modelos de gestión adaptados al sistema penal acusatorio.
f. Difusión amplia y permanente del SJP.
3. Resultados esperados del funcionamiento del SJP. Se refiere, particularmente, a tres aspectos:
a. La cantidad y tipo de respuestas del SJP.
b. Que los procesos sean resueltos dentro de plazos razonables.
c. Que las sentencias sean cabalmente ejecutadas, con lo que disminuiría la percepción de impunidad.
4. Impactos que se espera tener con el funcionamiento del SJP. Son objetivos a largo plazo. Esencialmente, se identifican tres:
a. Lograr respaldo político al SJP.
b. Satisfacción del usuario por los servicios recibidos.
c. Apoyo ciudadano al SJP.
Como se puede observar, el esquema del modelo de evaluación (ver el Diagrama) refleja una lógica secuencial, en atención a lo siguiente: de ejecutarse de manera adecuada los cuatro ámbitos relacionados con la implementación, se darán las condiciones para que cada institución opere los seis ámbitos siguientes. A su vez, solo si estos operan adecuadamente, se darán las condiciones para la obtención de los resultados esperados y, en consecuencia, se alcanzarán los impactos deseados para el SJP.
El CIDAC realizó una primera aplicación de la metodología como parte de su proceso de validación. El principal hallazgo fue que, a pesar de que hay avances importantes, aún hay temas significativos por atender en los condicionantes del proceso de implementación de la reforma penal.
Como conclusión general, se determinó que es clara la inexistencia de criterios homogéneos y compartidos por las instituciones operadoras a nivel local y federal para medir y dar seguimiento al proceso de implementación y operación del SJP. Esta situación ha dado lugar a una falta de sistematización de estos criterios en herramientas o mecanismos que permitan integrar información completa, comparable y actualizada para una adecuada y oportuna toma de decisiones.
La falta de información completa, comparable y actualizada dificulta una toma de decisiones que garantice más el uso óptimo de los recursos financieros para apoyar el proceso de implementación. Esto lleva a considerar la realización de una evaluación posterior al gasto de los recursos públicos, de modo que se pueda conocer el impacto de estos en el desempeño de los operadores del SJP acusatorio, específicamente sobre los temas de tecnologías de la información, infraestructura, reorganización institucional y capacitación.
Asimismo, se observa que los planes de implementación no existen, o son documentos poco utilizados, o fueron elaborados después de haberse implementado la reforma penal. Tampoco son considerados como un instrumento guía para la implementación. Además, ninguno toma en cuenta la transición del sistema tradicional al nuevo, entendida como el cierre total del sistema de justicia inquisitorio o mixto para dar paso al acusatorio.
Las instituciones están implementando el SJP a distintos ritmos y con diferente calidad, lo que ocasiona asimetrías tanto en el proceso de implementación como en la operación. Esto deriva probablemente en sistemas con deficiencias y debilidades institucionales por parte de algunos operadores, que no tendrán un desempeño adecuado.
En relación con el grado de participación ciudadana en el tema de la reforma penal, existen pocas organizaciones civiles especializadas en el tema y, en su mayoría, se encuentran ubicadas en la capital del país, a pesar de que su impacto es nacional.
Por último, en lo que respecta al grado de avance, la Gráfica muestra la varianza que existe entre las entidades federativas. En la escala utilizada en la metodología, la cual va de cero a cinco en función del nivel de desarrollo observado, se puede apreciar que los estados de Chihuahua, Nuevo León, Baja California, Tabasco, Yucatán y Guanajuato son las entidades cuyos procesos muestran un mayor avance y una más alta calidad. En contraparte, Guerrero, Querétaro, Tlaxcala, el Estado de México, Jalisco y Zacatecas son las entidades que registran un menor progreso, por lo que enfrentan áreas de oportunidad importantes y que seguramente atenderán en los años que restan de implementación.
__________
MARÍA NOVOA es investigadora del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, A.C. (CIDAC).
