La transparencia es un mecanismo de control. Se procura el acceso a la información para detectar anomalías y aciertos en el funcionamiento del aparato gubernamental y así optimizarlo. Pero la detección de problemas sirve de poco si no va seguida de las medidas correctivas pertinentes.
En México hay más transparencia pero no necesariamente más rendición de cuentas. Desde 2002, cuando se promulga la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se han multiplicado las solicitudes de información a los gobiernos, pero ello no se ha traducido siempre ni en mejor gestión de gobierno, ni en mayor rendición de cuentas, ni en menor corrupción. La transparencia es una condición necesaria para la rendición de cuentas, pero se requieren otras condiciones facilitadoras que en México son escasas.
Entre el 1 de enero de 2003 y el 20 de septiembre de 2012 se realizaron 822 mil 511 solicitudes de información a las entidades de la administración pública en el ámbito federal. Los datos muestran más acciones en favor de la transparencia: además de las sucesivas reformas para mejorar el marco normativo, incluida la Ley de Contabilidad Gubernamental, las solicitudes se han detonado. El crecimiento en el número de solicitudes de información fue de 30.2% entre 2007 y 2011: pasó de 94 mil 723 solicitudes a 123 mil 293 (ver la Gráfica 1).
Las solicitudes en las entidades del país también se han multiplicado, aunque las estadísticas son menos claras y precisas.2 El derecho de acceso a la información se ejerce cada vez más, aunque persisten problemas de opacidad: según el Índice de Información Presupuestal Estatal (IIPE) 2012 del Instituto Mexicano para la Competitividad, 19 de las 32 entidades obtuvieron valoraciones reprobatorias y eso pone en riesgo las finanzas públicas.
La transparencia es un insumo de la rendición de cuentas, pero no es la rendición de cuentas
La transparencia gubernamental es una cualidad de las organizaciones públicas que abre la información al escrutinio general, mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del Gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica el acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la “vitrina pública” para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, exigir sanción cuando descubren anomalías.3 La transparencia es como un sistema descentralizado de alarmas: permite que estas se activen desde muchos espacios de la sociedad y los medios de comunicación, pero esas alarmas solo son detonantes que pueden activar canales institucionales de corrección y sanción, aunque estos funcionan con frecuencia con enormes deficiencias u omisiones. En México hay más alarmas que hace 10 años, pero no más ni mejores bomberos que corrijan la opacidad o la corrupción de los gobiernos.
Los medios de comunicación, los organismos de la sociedad civil y los partidos políticos han sido los principales usuarios de información, y en ocasiones la usan para apuntalar acusaciones políticas cuando detectan anomalías en la información gubernamental. Pero esos actores carecen de atribuciones para sancionar. Se requiere que la autoridad encargada de corregir y/o sancionar (los bomberos) escuchen las denuncias o usen la información para investigar, exigir cuentas y combatir la corrupción. En la mayoría de las ocasiones, aun cuando haya denuncia pública, la transparencia no se traduce en sanción y por lo tanto no se detona un mecanismo disuasivo que controle el abuso del poder, mejore el uso de los dineros públicos y estimule una mejor gestión de gobierno. Ciertamente la transparencia estimula la rendición de cuentas por su carácter preventivo: los funcionarios de gobierno son más ordenados y escrupulosos en su gestión, sabedores de que su actuar podrá estar bajo la lupa ciudadana. Pero la disuasión preventiva que estimula la transparencia debe acompañarse de sanciones para que sea sostenible en el tiempo.
Las autoridades de la sanción
Mientras que todos los ciudadanos pueden ser actores de la transparencia en la medida que pueden solicitar información, solo unos cuantos están facultados legalmente para usar esa información para investigar, fiscalizar y, eventualmente, castigar. Esos actores son la Auditoría Superior de la Federación (ASF), los órganos de fiscalización estatales, la Secretaría de la Función Pública (SFP), las contralorías estatales, la Procuraduría General de la República (PGR) y las procuradurías estatales (lo podría ser también la Comisión Nacional Anticorrupción que ha propuesto el presidente electo, Enrique Peña Nieto).
Sin embargo, la evidencia muestra que esas autoridades en ocasiones son omisas o carecen de las atribuciones para sancionar incluso anomalías que derivan de sus propias investigaciones. Por ejemplo, “entre 2005 y 2009 la ASF emitió, como resultado de sus procesos de auditoría, 5 mil 139 promociones de responsabilidad a servidores públicos. El resultado fue que la sfp, la única con atribuciones de sanción administrativa, aplicó castigo a menos de 4% de los casos”.4 Asimismo, entre 2007 y 2011 se impusieron multas a funcionarios públicos por más de 18 mil millones de pesos, de los cuales el Servicio de Administración Tributaria solo ha recuperado 80 millones.5
En el caso de la Auditoría, su desempeño ha mejorado notablemente en la última década: su gasto se ha incrementado en 148% en términos reales, mientras que el número de auditorías aumentó en 178% (ver el Cuadro 1). Sus observaciones, así como el número de acciones, también se han incrementado significativamente, como se observa en el Cuadro 2. Sin embargo, esa revisión es ineficaz porque raramente conduce a sanciones, debido a razones externas. Por ejemplo, durante el periodo 2001-2010 la asf presentó 173 denuncias ante el Ministerio Público, sin que ninguna de ellas haya concluido en sanción (hasta julio de 2012 estaban en averiguación 164 y solo 9 se habían turnado a las autoridades, sin que todavía hubiese sentencia condenatoria en contra de alguien). En la última auditoría de la Cuenta Pública 2010 se emitieron 98 denuncias de hechos, sin que estas hayan terminado en una acción penal. El número de denuncias realizadas en cada auditoría pasó de 4 en 2001 a 98 en 2010.
A nivel local el problema es mayor: los órganos de fiscalización funcionan con menores estándares de calidad pero el problema de fondo es que la transparencia o la fiscalización no tiene consecuencias. En ocasiones, las anomalías detectadas en los ayuntamientos, por ejemplo, se solventan “políticamente” en el seno del congreso del estado e incluso se intercambian favores para perdonar a infractores de todos los partidos. Tres factores facilitan esto: (1) No existe un seguimiento público y puntual de la solventación de las observaciones que emiten los órganos de fiscalización; (2) la tasa de solventación es muy baja, en parte por la rotación de presidentes municipales cada tres años, lo cual genera incentivos para que los funcionarios municipales no se ocupen de solventar las observaciones de administraciones pasadas, y (3) los ayuntamientos suelen tener limitaciones en términos del capital humano para llevar a cabo sus funciones, ya que no cuentan con recursos presupuestales ni con sistemas de servicio civil de carrera.
Más transparencia, más corrupción
Aunque hay más transparencia, la corrupción persiste como un problema agudo. El Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional colocaba a México con una calificación reprobatoria de 3.3 en 2000. En 2010, cuando presuntamente México debía haber mejorado como resultado de las políticas de promoción de la transparencia, el país había retrocedido, así sea marginalmente: pasó de la calificación de 3.3 de 10 años antes a una de 3.1, ubicándose en el lugar 98 de 178 países incluidos en esa medición.
Pero quizás el dato más significativo es la opinión persistente de la mayoría de los mexicanos de que la corrupción va en aumento. Según el Barómetro Global de la Corrupción, más de 70% de los mexicanos en 2010 manifestaron que la corrupción había aumentado en los tres años previos y solo 7% dijo que había disminuido. Según el Barómetro de las Américas, un estudio muy prestigioso de opinión pública realizado en toda América Latina, mientras que en 2004 el 38.6% de los mexicanos pensaba que la corrupción estaba muy generalizada entre los funcionarios públicos, en 2010 la cifra creció a 47.9 por ciento.6
A pesar de que el Gobierno federal es más transparente y de que los medios de comunicación prestan mayor atención a sus operaciones, según la sfp, “las ineficiencias y corrupción en los sistemas de contratación pública tiene una consecuencia de un desperdicio y pérdidas de entre 10 y 14% del presupuesto en contrataciones públicas”, con lo cual el país pierde entre 70 mil y 100 mil millones de pesos a causa de sobornos, cohechos, colusiones, corrupción e ineficiencia en las compras públicas.7 Asimismo, el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (ceesp) estimó en 2012 que el costo de la corrupción en México era de “alrededor de 10% del valor de la economía”.8
Comentarios finales
México ha dado pasos significativos para incrustar la cultura de la transparencia en las organizaciones de gobierno. No obstante, persisten retos enormes para que los gobiernos, sobre todo en el ámbito estatal y local, así como los poderes legislativos, adopten la transparencia como parte rutinaria de su funcionamiento. Lo mismo ocurre con los partidos políticos y los sindicatos, todavía excepciones como sujetos obligados de la transparencia.
Que haya más transparencia dice poco, sin embargo, sobre su impacto. La transparencia es un instrumento, no un fin en sí mismo, pero a veces parece que es un fin y pocos ponen atención a sus consecuencias. Los índices en la materia, por ejemplo, miden el grado de transparencia de los gobiernos, pero ninguno evalúa su impacto sobre la gestión de gobierno, sobre los niveles de corrupción o, más ampliamente, sobre la rendición de cuentas.
Como la democracia electoral, que detonó enormes expectativas, la transparencia ha dado menos resultados de los esperados en relación a la rendición de cuentas y la integridad de los gobiernos. Cuando se da la alternancia en la presidencia de la República en el año 2000, muchos pensaron que ese solo hecho sería la llave mágica al paraíso democrático. Pero la realidad mostró que la mera alternancia era irrelevante si no cambiaba el resto del andamiaje del sistema político. Lo mismo ocurre con la transparencia: podemos tener gobiernos más trasparentes, pero mientras no se transformen las instituciones encargadas de usarla para sancionar desviaciones, la transparencia será pura poesía y contribuirá poco al avance de la rendición de cuentas y el combate a la corrupción.
Algunos “transparentólogos” se asemejan a los “transitólogos” de 2000: generan enormes expectativas de un insumo —la transparencia—, en lugar de trabajar para modificar el andamiaje estructural para que esta se traduzcan en mejores gobiernos. Nadie demanda transparencia o democracia como fines en sí mismos, sino como medios para estimular mejores gobiernos. Pero ello requiere reformar el sistema de fiscalización, los contrapesos políticos en las entidades del país, los sistemas de compras gubernamentales y licitaciones, así como el funcionamiento del Ministerio Público. No solo de transparencia vive la democracia.
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1 El autor agradece a Mario Guzmán su apoyo para la realización de este artículo.
2 Para septiembre de 2012 aún existían ocho estados que no contaban con sistemas electrónicos para solicitar información tipo el Sistema Infomex: Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Estado de México, Michoacán, Oaxaca, Tamaulipas y Yucatán. Los 32 estados han firmado convenios con el IFAI para adoptar el sistema, pero no todos los poderes de cada estado se encuentran incorporados. En muchos de los casos solo el poder ejecutivo se encuentra incorporado.
3 Luis Carlos Ugalde, Rendición de cuentas y Democracia: El caso de México, Instituto Federal Electoral, México, D.F., 2002.
4 Luis Carlos Ugalde, Por una democracia eficaz: Radiografía de un sistema político estancado, 1977-2012, Aguilar, México, D.F., 2012.
5 Martha Martínez, “Doce años (más) de corrupción” en Reforma, 5 de agosto de 2012.
6 Luis Carlos Ugalde, “Nueva y vieja corrupción mexicana” en Nexos, septiembre de 2011.
7 Declaraciones de la subsecretaria de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas de la Secretaría de la Función Pública, en Reforma, 22 marzo de 2012.
8 En Reforma, 17 de abril de 2012.
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LUIS CARLOS UGALDE es director general de Integralia Consultores. Twitter: <@LCUgalde>.
