Una ley puede decir mucho cuando se redacta, pero no cambiará nada hasta que se conozca y se implemente culturalmente. Realizada en 2008, la reforma penal que incorpora el sistema acusatorio y oral en México se encuentra justo en ese proceso.
La reforma constitucional que introdujo el sistema acusatorio y oral en materia penal se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008; en sus transitorios se estableció un plazo de implementación de ocho años que vencen el 19 de junio de 2016.
Para esas tareas, la propia Constitución ordena la creación de una instancia de coordinación y de una Secretaría Técnica que guíe y oriente este esfuerzo de repercusión nacional. El 13 de diciembre de 2008 se publicó un decreto del Ejecutivo Federal por el que se creó un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, con estructura mínima y suficiente, que tendría a su cargo el Secretariado Técnico (setec). Su primer titular fue José Luis Santiago Vasconcelos, pero su trágica muerte acaecida el 4 de noviembre de 2009 junto con el entonces Secretario de Gobernación, Juan Camilo Mouriño Terrazo, significó la pérdida de los avances de esos primeros meses de instrumentación.
En diciembre de 2008 el licenciado Felipe Borrego Estrada asumió la Secretaría Técnica. Vale recordar que si bien el decreto del Ejecutivo era adecuado y conveniente para dar cabida administrativa a la Secretaría Técnica, así como para obligar jurídicamente a participar en esa instancia de coordinación a las secretarías de Gobernación y de Seguridad Pública; a la Procuraduría General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, no podría obligar a los otros poderes federales ni a los órganos estatales de manera directa y contundente.
Era necesario un acuerdo de alto nivel que involucrara a los tres poderes de la Unión. Así, tras exitosas gestiones del nuevo Secretario Técnico, el 10 de junio de 2009 se firmó el “Acuerdo al que concurren los tres Poderes de la Unión para dar cumplimiento al mandato constitucional para instalar la instancia de coordinación prevista en el artículo Noveno Transitorio del Decreto de reforma constitucional (Justicia Penal)”.1
Así, justo en el aniversario de la publicación de la Reforma Constitucional, el 18 de junio de 2009 en la sede alterna de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se instaló el “Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal”, que está integrado por las siguientes representaciones:
• Del Poder Ejecutivo Federal: el Secretario de Gobernación, quien preside al Consejo; el Secretario de Seguridad Pública; el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal; el Procurador General de la República.
• Del Poder Legislativo Federal: un Senador del Congreso de la Unión y un Diputado del Congreso de la Unión.
• Del Poder Judicial de la Federación: un Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2 y un Consejero de la Judicatura Federal.
• De las entidades federativas: un representante de la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública; un representante de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia; un representante de la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia (conatrib).
• Del sector social: un representante de la academia, actualmente el maestro Miguel Sarre Iguíniz, y un representante de la sociedad civil, actualmente Alejandro Martí.
Desde su instalación y hasta diciembre de 2010, el Consejo ha sesionado en seis ocasiones. En junio de 2010, con motivo del primer aniversario de sus trabajos, celebró una reunión especial en la sede de la Suprema Corte en la que se rindió un primer informe de actividades que está disponible en Internet.3 En esa ocasión, el Poder Judicial de la Federación anunció la instalación de su Consejo Asesor y su Consejo Consultivo para acompañarse de voces expertas y civiles a lo largo del proceso.
¿Qué tenemos?
Desde 2009 los poderes judiciales de las entidades federativas impulsaron, desde la conatrib, un primer ejercicio de capacitación y sensibilización a nivel nacional, cuyo objetivo era que la mayor cantidad posible de juzgadores tuvieran el mismo programa y los mismos expositores como punto de partida teórico. El sistema fue acogido por la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia (amij) y recibió el apoyo financiero del Fondo Nacional para el Fortalecimiento y Modernización de la Impartición de Justicia en México (Fondo Jurica).
La conatrib generó foros y estudios para crear un “Código Modelo de Procedimientos Penales Acusatorios y Orales” que fue aprobado por todos los presidentes de todos los tribunales superiores de justicia del país; el texto fue entregado a legisladores de todos los congresos locales y en el federal. El Consejo de Coordinación recibió el llamado “Código conatrib” y lo ha incluido dentro de su catálogo de insumos fundamentales.
La amij, con recursos del Fondo Jurica, encomendó al Tecnológico de Monterrey el desarrollo de un sistema integral de planeación de la Reforma Penal que cubre aspectos normativos, informáticos, de obra y arquitectura, de capacitación y financieros. Se dieron cursos a los operadores de los diversos estados para que puedan aprovechar esta inversión y el modelo se entregó a la setec para que se incorpore a los insumos de trabajo.
A nivel federal, el Instituto de la Judicatura Federal ha establecido los programas de formación y capacitación en justicia oral y ha instalado grupos multidisciplinarios de análisis en los que se estudia el impacto de la reforma en relación con el juicio de amparo, entre otros importantes temas.
La setec ya ha presentado un primer borrador de proyecto de Código Federal de Procedimientos Penales, que incluso se ha presentado a los colegios de abogados y a la academia. También ha procurado gestionar subsidios para impulsar las reformas en los estados de la República, aunque las condiciones económicas no han permitido aún un flujo satisfactorio de recursos. Los financiamientos internacionales, aunque benéficos, suelen desorientar la coordinación de acciones al promover cursos, viajes, talleres y eventos sin una línea armónica de trabajo. Este aspecto seguramente se corregirá en poco tiempo puesto que la setec ya ha venido concertando líneas de trabajo con las entidades federativas y los organismos de cooperación internacional. Se debe hacer más eficiente el uso de fondos y tiempos.
Así pues, durante estos dos años los órganos gubernamentales, sus reglas de funcionamiento interno, sus marcos normativos y sus relaciones fueron establecidos y estabilizados y además algunos ejercicios de capacitación y reflexión fueron fructíferos.
Con la concurrencia del Consejo de la Judicatura Federal y el Fondo de Apoyo a la Justicia Federal, la conatrib, la amij, el Fondo Jurica y la agencia de cooperación norteamericana conocida como Iniciativa Mérida, fue posible llevar a cabo un trabajo más profundo y de largo alcance, un proyecto de cambio cultural meditado, diseñado con rigor y cuidado, con miras a crear capital humano para el país.
El Instituto de Cambio Cultural de la escuela Fletcher de Derecho y Diplomacia, de la Universidad de Tufts (Boston), diseñó y coordinó el Programa Comparativo de Sistemas Penales Acusatorios de Chile, Colombia, Estados Unidos y México, en el que participaron 101 juzgadores (50 federales y 51 locales), 10 secretarios de la Suprema Corte y del Consejo de la Judicatura y funcionarios vinculados con la implementación del Sistema de Justicia Penal. Todos ellos cuentan ya con una vivencia directa de los sistemas, con sus deficiencias y logros, en sus respectivos contextos culturales, con la finalidad de que se conviertan en promotores del cambio cultural en México.
No hay cambio sin indicadores que lo midan
Antes de que los jueces mexicanos decidieran encontrarse y reunirse para trabajar por fines y metas comunes, poco se sabía de sus actividades, de sus similitudes y sus diferencias.
La amij es un foro nacional que va generando información útil para la toma de decisiones y la medición de avances. El año pasado, en su Asamblea General celebrada en noviembre en Ixtapan de la Sal, se presentaron importantes documentos que simplemente son inéditos y muy importantes. Entre ellos, el Anuario Judicial de los años 2005 al 2009, en el que se muestran datos estadísticos de cinco años respecto de la gran mayoría de los órganos que imparten justicia en el país, incluyendo cargas de trabajo, personal y presupuesto, entre otros rubros.
Además se elabora un Censo Nacional de Impartidores de Justicia que complementará un estudio sobre los perfiles de los juzgadores a nivel nacional. Una encuesta sobre la percepción social de la justicia complementa el cuadro informativo.
He ahí una buena batería de conocimientos y datos que han de orientar los tableros de control oficiales y también los monitores de observación social que deben acompañar a un proceso de esta envergadura.
Hacia un sistema de justicia penal transparente
Los poderes judiciales están haciendo un gran esfuerzo por sistematizar su información, así como para hacerla compatible, accesible y útil. El nuevo sistema requiere —exige— que las procuradurías, las fiscalías, los ministerios públicos y los centros de reclusión también establezcan metas y compromisos claros para generar y validar información compatible, en una cadena que permita verificar el verdadero comportamiento de la reforma penal en todas sus dimensiones.
En Chile, por ejemplo, el sistema adversarial y oral generó un crecimiento impresionante en el número de denuncias y querellas en las que no fue necesario un juicio ni una sentencia: se solucionaron con medios alternativos (que comentaremos en una entrega posterior).
¿Cambia el número de denuncias, averiguaciones y causas? ¿Cambia el tipo de delitos que son hechos del conocimiento de la autoridad? ¿Cambia la práctica policial y de acusación judicial? ¿Cambia la percepción social? ¿Se redistribuyen las cargas de trabajo?
La amij y la conatrib intentan armar un tablero de indicadores tomando como referencia el caso de Chihuahua, pero hasta el momento la ausencia de información y la incompatibilidad de datos parecen ser grandes desafíos a vencer. Sabemos que un tercio de los estados del país ya cuentan con una reforma en materia penal; que otro tercio está en proceso y que un tercio más aún no comienza propiamente a implementarla.
Es urgente que la academia, la sociedad y los colegios de abogados, junto con las instancias implementadoras, generen lenguajes comunes, visiones e indicadores que puedan configurar metas y objetivos sobre los que se pueda rendir cuentas en el corto y mediano plazos: un glosario de términos; un almanaque de cifras disponibles que al menos publicite lo existente y permita trabajar propuestas metodológicas a futuro; un mapa de reclusorios, población y sentencias que se purgan o de causas que se siguen; un medidor de satisfacción de las víctimas, al menos elemental.
Las metáforas ayudan. La reforma constitucional fijó un destino y un plazo para llegar a él. La setec es un vehículo conveniente y el Consejo de Coordinación tiene a la tripulación adecuada. Los tableros están aún en armado y ajuste, no bastan el timón y las palancas. Sin indicadores, el viaje puede ser un fracaso e incluso puede ser riesgoso. Los pasajeros —sociedad— vamos a bordo. Cuando la tripulación tenga lista la carta de viaje, podrá iniciar la labor de divulgación, concientización y cambio cultural que se requiere para esta travesía.
El plazo ya inició y la flota de 33 buques ya está zarpando. Entre más lejos estemos de la costa, más difícil será ajustar instrumentos. Estamos apenas a tiempo y esta vez todos estamos en la cubierta. Más vale coordinarnos.
______________________
* Alfredo Orellana Moyao es Secretario de Estudio y Cuenta en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, actualmente está en proceso de certificación como capacitador en el nuevo sistema de justicia.
1 El acuerdo se publicó el miércoles 5 de agosto de 2009 en la Primera Sección del Diario Oficial de la Federación.
2 Primero fue designado el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo. Tras su deceso fue nombrado el Ministro Juan Silva Meza, quien ocupa la Presidencia de la Suprema Corte desde enero de 2011, por lo que actualmente se encomendó esta representación al Ministro Sergio Armando Valls Hernández.
3 www.setec.gob.mx/sesioncc-5a.htm
