México enfrenta una recomposición de las fuerzas que determinan el carácter de las migraciones a Estados Unidos y las circunstancias en que éstas suceden. La reciente recesión mundial y los vientos de crisis que nuevamente soplan, la violencia en México y la polarización de las posiciones ante la migración en el país vecino son factores que están afectando sensiblemente el flujo de personas a través de la frontera norte.
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El fin de las negociaciones migratorias que México y Estados Unidos habían sostenido a lo largo de aproximadamente seis meses durante 2001 fue uno de los daños inmediatos más graves que México sufrió a raíz de los acontecimientos del 11 de septiembre de ese año. Pero este hecho tendría otros efectos no menos graves en los flujos migratorios mexicanos. Entre ellos, uno particularmente dañino ha sido el creciente deterioro del clima migratorio en Estados Unidos –con una opinión pública que ha vuelto políticamente rentables las iniciativas y acciones tendientes a contener los flujos migratorios no autorizados y a devolver a sus países de origen a los migrantes en situación irregular. Ello ha dificultado cada vez más que dicho país llegue a adoptar un conjunto de disposiciones migratorias que pudiera calificarse como una “reforma migratoria comprehensiva”,1 reforma que se consideró factible en más de un momento durante el segundo periodo del Presidente Bush (2004-2008) e incluso durante los primeros dos años (2008-2010) de la administración del Presidente Obama.
Soy de la opinión de que esas circunstancias políticas adversas a la continuidad del tradicional patrón migratorio –fenómeno de carácter nacional y masivo con elevados porcentajes de migrantes indocumentados– obligaban a México a un serio replanteamiento de las actitudes y respuestas seculares ante dicho fenómeno, actitudes y respuestas que solían oscilar entre la indiferencia y la condescendencia.2
Las políticas migratorias tradicionales del Estado mexicano, sustentadas en parte en aquellas actitudes y respuestas, alcanzaron su cenit en las negociaciones de 2001.3 Al sentarse los dos países a negociar, México había logrado en buena medida poner sus intereses sobre la mesa, lo que se vio reflejado en los cinco puntos principales de la agenda a tratar: (1) la regularización de parte importante de los mexicanos que residían en Estados Unidos en situación ilegal; (2) el establecimiento de un significativo programa de trabajadores temporales; (3) la obtención de visas de inmigración para ciudadanos mexicanos; (4) la creación de condiciones seguras a lo largo de la frontera común, y (5) la cooperación económica para impulsar el desarrollo de las principales regiones de origen de los migrantes. Los cuatro primeros puntos fueron objeto de discusión y negociación; el quinto punto no pareció haber avanzado al mismo nivel. Desafortunadamente, los acontecimientos del 11-S cancelaron prematuramente el proceso de conversaciones y negociaciones migratorias.4
A México le tomó tiempo recomponer su estrategia migratoria en las circunstancias desfavorables que siguieron al 11-S. Sin embargo, nuevos principios rectores emergieron hacia 2005, cuando pareció alcanzarse cierto consenso para abrazar el concepto de responsabilidad compartida. Este concepto implicaba la adopción por parte de México de medidas para desalentar la migración indocumentada, impulsar el desarrollo nacional, retener a la población en el país e incluso favorecer el regreso y la reincorporación de los migrantes, entre otros compromisos.5 Con tal estrategia, México confiaba que en Estados Unidos se pudiera alcanzar una reforma migratoria más o menos comprehensiva —que incluyera algún tipo de regularización de los migrantes ilegales y abriera vías legales a la continuidad de la migración mexicana. Con el anterior estado de ánimo concluyó el gobierno de Vicente Fox en 2006.
El gobierno de Felipe Calderón ha tenido una apreciación probablemente más realista y pragmática del debate migratorio en Estados Unidos, al punto de otorgarle al tema migratorio mucha menor atención política que en el pasado, lo que ha conducido, desde mi perspectiva, a una nueva versión de la política de “retraimiento migratorio”.6 La promoción del desarrollo y la creación de empleos en México parecen ser las respuestas del gobierno del Presidente Calderón al fenómeno migratorio —lo que es acertado en términos convencionales y en el largo plazo, pero insuficiente.
Parecería que, ante el clima político y cultural post-11 de septiembre, adverso a la continuidad del patrón migratorio mexicano –que se caracteriza por el hecho de que no está autorizado y que es percibido como poco calificado, pese a su heterogeneidad, y un tanto renuente a una rápida “americanización”–, no se ha estimado necesario replantear de manera radical las respuestas y estrategias del pasado (lo que hace pensar que aún son consideradas válidas y funcionales). Sin embargo, la dureza de la recesión económica iniciada en 2007 está teniendo importantes repercusiones y consecuencias que, en mi opinión, deberían obligar a un replanteamiento de las políticas mexicanas.
Para empezar, la información derivada de diversas fuentes, tanto mexicanas como estadounidenses, indica clara y consistentemente que se ha producido una inflexión importante de las seculares tendencias migratorias. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe), la salida de mexicanos del país se ha desplomado de poco más de 1 millón de personas en 2006 a 400 mil en 2010. El número de personas que regresó, después de disminuir escasamente entre 2006 y 2009 (de 474 mil a 420 mil) cayó en 2010 a cerca de 320 mil. Así, la diferencia entre salidas y regresos pasó de medio millón de personas a menos de 100 mil. La población de mexicanos en Estados Unidos parece haberse estabilizado en alrededor de 11 millones 200 mil personas en 2010, desde un máximo cercano a los 12 millones en 2007. Se ha estimado que el grupo de migrantes no autorizados se ha reducido de 7 a 6.5 millones de personas entre 2007 y 2010.7 Entre 2005 y 2010, el número de detenciones de migrantes mexicanos que realizó la Patrulla Fronteriza cayó de poco más de 1 millón a 400 mil. En cambio, el número de deportaciones de mexicanos se ha incrementado sensiblemente en los últimos tres años, de menos de 100 mil a alrededor de 250 mil, debido en buena medida a la aplicación sistemática por parte de la administración del Presidente Obama de los programas E-Verify y Secure Communities.
¿Qué tan coyuntural o permanente puede ser esta inflexión? Las respuestas varían, desde luego. Dependen, en buena medida, de las posturas sobre los factores determinantes que se estima que subyacen en esta inflexión del flujo migratorio. ¿Es la recesión económica o son las medidas de control migratorio, algunas de ellas abiertamente antiinmigrantes, el factor determinante del cambio? El consenso tiende a desplazarse del o al y; es decir, ambos factores importan.
Recientemente, a la dicotomía anterior se añadió el “factor México”; es decir lo que sucede en el lado mexicano. La complejización de los factores determinantes es bienvenida; más aun, hacía falta. Sin embargo, estimo que se llegó a conclusiones muy apresuradas sobre el papel del “factor México”, particularmente cuando se sugirió que la población ya no sale del país porque las condiciones nacionales han mejorado de manera sensible.8 Obviamente, la sugerencia anterior obtuvo en un primer momento un eco favorable en México, donde fue difundida con cierto triunfalismo.9 Vista con mayor detenimiento, la sugerencia se antoja “un tanto peregrina”.10 En cualquier caso, el debate sobre cuáles son los factores de mayor importancia no se cerrará en el corto plazo (mientras la economía de Estados Unidos no se recupere con fuerza).11
¿Qué tan preocupantes son los cambios de las tendencias migratorias? Nuevamente, las respuestas dependen de las perspectivas desde las que se analicen. Desde mi punto de vista, son muy preocupantes. Para empezar, las repercusiones demográficas de esos cambios no son menores. Los datos censales de 2010 arrojaron muchas sorpresas relacionadas con el hecho de que la población total observada resultó mayor en casi cuatro millones de personas que la proyectada sólo cinco años antes. Como siempre, se debate sobre el origen de esa población no esperada. Sin embargo, a los cambios en el patrón migratorio se atribuye una parte del aumento, precisamente la que corresponde a las personas en edades laborales. Aunque con carácter especulativo, se puede pensar que las condiciones del mercado laboral mexicano se han deteriorado debido a la existencia de una población no contemplada. Una posible indicación de lo anterior es el hecho de que la tasa de desempleo abierto parece resistirse a bajar, al contrario de lo que ha sucedido en pasadas recuperaciones económicas. Todavía más especulativo es preguntarse si, dado que los migrantes en potencia son gente emprendedora y ambiciosa, las circunstancias anteriores no estarían también contribuyendo a agravar el clima de violencia por el que atraviesa el país. En general, es preocupante el mero escenario de una posible pérdida o disminución de la función que históricamente ha representado la emigración para la estabilidad del acomodo económico, social y político del país.
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Los desarrollos posteriores al 11-S obligan a pensar en “escenarios adversos” (incluso si se produjera una sostenida recuperación económica en Estados Unidos) para la continuidad migratoria, como se ha experimentado hasta fechas muy recientes. Desde mi punto de vista, se puede estar llegando al fin de un largo periodo de migración “relativamente fácil”. Sin embargo, en el actual contexto regional, donde prácticamente no se ha producido un proceso sostenido de convergencia económica ni han mejorado sustantivamente las condiciones de bienestar, resulta difícil suponer que las presiones migratorias disminuirán radicalmente.
De cara a las incertidumbres que rodean el curso futuro de la migración, los retos para México no son menores. Se requiere pensar en una “nueva generación” de respuestas migratorias, sin descartar gran parte de las políticas y posicionamientos actuales. Estimo que México está obligado a asumir “responsabilidades migratorias” escasa o parcialmente ejercidas en el pasado. Responsabilidades relacionadas, por un lado, con la retención de la población en el país y, por otro, con un encauzamiento ordenado, seguro y legal del fenómeno migratorio —de los fenómenos migratorios, en realidad. Por la naturaleza misma de los fenómenos migratorios, el país no puede ejercer estas responsabilidades en forma aislada, por lo que éstas deben ir de la mano de sus responsabilidades exteriores.
Las responsabilidades relacionadas con el objetivo de retener y ocupar productivamente a la población pasan por las políticas de desarrollo. Se trataría de mover el fenómeno migratorio al centro de la economía y la política, a fin de desactivar gradual pero sostenidamente la mentalidad de emigración que ha enraizado profundamente entre gran parte de la población. Lo anterior requiere un replanteamiento del conjunto de las actuales políticas económicas y sociales, a fin de perseguir por medio de ellas —dicho de manera muy comprimida— más empleos, más productivos y con más paga; en otras palabras, se trata de salir como país de la categoría de “economías de bajos salarios”. En varias instancias me he referido al propósito anterior y lo he denominado la migratización de la política de desarrollo.12
Echaré mano de una figura pública de autoridad para ofrecer otro acercamiento a lo que podría entenderse por la migratización de la política interna de desarrollo. En 2006, a propósito del debate legislativo sobre la extensión del muro que Estados Unidos estaba erigiendo en su frontera con México, se reporta que Guillermo Ortiz, entonces Gobernador del Banco de México, afirmó que esa situación —la construcción de un muro que no permitiría más la emigración de carácter masivo que se había venido experimentando hasta entonces— obligaría al país a repensar sus políticas económicas. Desafortunadamente, no parece que el doctor Ortiz se hubiera explayado sobre lo que significaba un replanteamiento como el que sugería.
Sospecho que podría tener en mente una redefinición de las políticas económicas —en un sentido muy amplio— a fin de transformar a fondo las estructuras económicas, sociales y políticas del país. En efecto, adecuadamente manejado, un “escenario migratorio restrictivo” se podría convertir en un importante detonador de cambios, en un gran salto adelante en materia de políticas económicas y de desarrollo basado en la definición de las prioridades nacionales, en la estabilidad macroeconómica y el mantenimiento de una baja inflación, en la generación de empleos, en la elevación del poder de compra de la población y la reducción de las brechas económicas y sociales al interior del país, todo ello para dejar de ser “país de emigración”, sea por decisión propia o porque se le cierran las puertas a la emigración mexicana.
Pero México es país de emigración y, como tal, es país de emigrantes —lo ha sido y lo sigue siendo. Esa realidad le impone al país la responsabilidad de apoyar a los mexicanos que desean emigrar, temporal o permanentemente, de modo que la experiencia migratoria sea un proceso ordenado y exitoso, para lo cual preferentemente debe ser autorizado y legal.
Si desea aprovechar las oportunidades migratorias y laborales disponibles en el exterior para los trabajadores mexicanos, el país no sólo debería conocer a fondo los marcos normativos y los aparatos institucionales, tanto internacionales como nacionales –en particular de Estados Unidos. Debería también propiciar, con base desde luego en una reglamentación adecuada,13 la constitución de empresas de reclutamiento y oferta de servicios laborales con el propósito de satisfacer las variadas demandas exteriores de trabajadores. Es decir, el país debe responder positivamente al reto de “equipar a los potenciales migrantes” —y a los trabajadores mexicanos en general— con las herramientas mínimas en materia de calidad educativa y capacitación, que les permitan mejorar sustancialmente las condiciones bajo las cuales se insertan en los mercados laborales externos, elevando así sus oportunidades de movilidad, tanto económica como social, en los lugares de destino –y en México en caso de retorno.
Las propuestas anteriores no son un sustituto de las respuestas y políticas actuales. México tiene una larga historia de posicionamientos y acciones en defensa de los derechos de sus ciudadanos migrantes. Se tiene que perseverar en ello. México debe también continuar los esfuerzos para lograr acuerdos sobre programas de trabajadores temporales con Estados Unidos y con otros países.14
Los objetivos y responsabilidades anteriores se complementan entre sí —y con otros objetivos y responsabilidades nacionales. De cumplirlos, México se convertiría en un lugar más atractivo para su propia población, lo que permitiría a ésta “realizarse en su casa” de manera más efectiva y plena.
Los objetivos anteriores no lo son todo. El fenómeno de la emigración —al igual que otras dimensiones migratorias— se ha traducido en múltiples responsabilidades en el ámbito de las relaciones con el exterior, que el país ha asumido de manera igualmente responsable. Ya se mencionaron en párrafos anteriores el tema de la defensa de los migrantes y la búsqueda de programas de trabajadores. Sin embargo, México debe seguir intentando por todos los medios disponibles dialogar y llegar a acuerdos con Estados Unidos para resolver “la cuestión migratoria”, teniendo siempre en mente los intereses nacionales, los de los migrantes mexicanos en aquel país y los de los mexicanos que desean emigrar. En el contexto exterior emergente de crecientes restricciones migratorias, tal vez deba también hacerse una “política exterior migratoria de rendijas”. Es decir, buscar callada y diplomáticamente, pero con eficacia, cabildear a favor de la regularización de la situación de muchos migrantes y de la reducción al mínimo del retorno de aquellos migrantes que no lo desean —entre otras cuestiones bilaterales.
Dado que el país está inserto estructuralmente en los procesos de integración de América del Norte, se debe continuar pugnando, aunque sin grandes expectativas, por generar acuerdos e instituciones en el espacio regional, buscando prioritariamente un trato de excepción para los trabajadores mexicanos, acorde a la relación especial que debe privar entre México y Estados Unidos.
Obviamente, tanto el fenómeno migratorio como la cuestión migratoria involucran a Estados Unidos, que también debería estar a la altura de sus responsabilidades. Este país también tendría que replantearse sus políticas actuales a fin de encontrarle un acomodo político tanto a las fuerzas económicas y sociales que dinamizan la migración como a las realidades geoestratégicas de la vecindad. Desde mi perspectiva analítica, Estados Unidos debería asumir, por un lado, una perspectiva regional —de una América del Norte que abarca a América Central— y, por otro, una política de mediano y largo plazos que busque soluciones a una cuestión migratoria que es igualmente regional y de largo alcance, tomando en cuenta, desde luego, sus propios intereses y los de sus ciudadanos.
En resumen, lo que se pone sobre la mesa de discusión del asunto migratorio es la posibilidad de hacer “virtud de la necesidad”.15 A lo largo de su historia, México ha logrado avances importantes en el diseño e implementación de políticas públicas frente al fenómeno migratorio. En más de un caso, las políticas implementadas han sido consideradas como “buenas prácticas” por la comunidad internacional. De cara al futuro, probablemente se requiera reforzar algunas y modificar otras, pero ante todo va a ser necesario consensuar una nueva generación de respuestas, posturas y actitudes más acordes a los inciertos y difíciles tiempos que el futuro parece depararle al país, si es que se quiere mejorar la gestión y gobernabilidad migratorias.
1 Se suelen enumerar como componentes esenciales de una reforma migratoria comprehensiva los tres siguientes: (1) control de las fronteras y contención de la migración no autorizada, (2) uno o varios programas de trabajadores temporales, y (3) medidas para la “regularización” de buena parte de los migrantes en situación irregular.
2 Una exposición de la evolución de las respuestas migratorias mexicanas se encuentra en Francisco Alba, “Respuestas mexicanas frente a la migración a Estados Unidos”, en F. Alba, M. A. Castillo y G. Verduzco (coord.), Migraciones internacionales, vol. III de Los grandes problemas de México, El Colegio de México, México, 2010, pp. 515-546.
3 El proceso negociador se caracterizó por un gran optimismo de la parte mexicana, lo que se vio reflejado en la interpretación dada a la famosa frase del entonces Canciller Jorge G. Castañeda, “The whole enchilada or nothing”, frase que seguramente aludía a su visión de que el éxito de las negociaciones dependía de la aprobación de un paquete completo de acuerdos, pues era difícil que se aceptaran sólo uno o algunos de los puntos componentes en ausencia del resto.
4 Existe controversia sobre los alcances que hubiera tenido el proceso negociador si se hubiese prolongado por un tiempo razonable. Yo soy de la opinión de que se hubiera obtenido “algo” favorable para los intereses del país.
5 Ver el documento México frente al fenómeno migratorio octubre de 2005.
6 Este retraimiento migratorio no incluye, desde luego, la supresión de múltiples programas y acciones relacionados con el fenómeno migratorio (como el Programa 3×1 referente al envío de remesas) y con la atención a los migrantes en el exterior o a su regreso, lo que demuestra a la vez una gran continuidad institucional con el pasado. Ante esta continuidad institucional, el nuevo retraimiento es una versión muy diferente de “la política de no tener política” de los años setenta y principios de los ochenta.
7 Jeffrey S. Passel y D’Vera Cohn, Unauthorized Immigrant Population:
National and State Trends, 2010, Pew Hispanic Center, febrero de 2011.
8 “For Mexicans Looking North, a New Calculus Favors Home”, The New York Times, 6 de julio de 2011.
9 “Disminuye migración a EU por mejor calidad de vida: SEGOB”, El Universal, 11 de julio de 2011.
10 No tanto porque las condiciones no hayan mejorado, sino —muy esquemáticamente— porque las mejoras económicas del país no han sido suficientes para cerrar la brecha salarial con Estados Unidos.
11 Aunque en un momento dado el saldo neto migratorio bien pudiera ser cero, la movilidad entre los dos países continúa siendo importante y lo será por un largo periodo. Entre otras razones, porque las relaciones familiares son extensas y sólidas y porque la interpenetración de las economías y sociedades es profunda y requiere mucha movilidad circular de todo tipo que, con frecuencia, se vuelve “permanente”.
12 La idea de esta categoría fue establecer un contraste con el inevitable proceso de “desmigratización de la política bilateral”. Francisco Alba, “La reconsideración de la política migratoria internacional”, en G. Vega (coord.), México: los retos ante el futuro, El Colegio de México, México, 2007, pp. 57-74.
13 Uno de los requisitos para su operación podría ser que contaran con programas de capacitación de recursos humanos.
14 En aras del pragmatismo, es probable que en tales acuerdos o convenios se deban incorporar cláusulas que propicien el retorno de los migrantes.
15 Con ello podría suceder algo parecido a lo que sucedió, desde mi perspectiva, con la Ley de Migración que entró en vigor en mayo pasado: se hizo virtud de la necesidad de reformas.
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FRANCISCO ALBA es doctor en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Texas en Austin. Se desempeña como profesor e investigador en El Colegio de México.
