El problema de la desigualdad se debe a la carencia de recursos suficientes pero también a las notables fallas y vicios en su distribución. No importa cuánto dinero entre a las arcas públicas. Mientras no se canalice justa y óptimamente, siempre resultará exiguo. A ello se refiere esta nueva entrega de los resultados de la envud.1
De todos los desafíos que actualmente enfrenta la vida pública del país, uno de los más relevantes se refiere a las oportunidades que la sociedad mexicana tiene para acceder al desarrollo humano. De acuerdo con los últimos resultados (2011) del Índice de Desarrollo Humano (idh), en México cerca de 40% de la población se mantiene en situación vulnerable, en tanto que las condiciones de desigualdad se acentúan sobre todo en materia de la brecha de ingresos. En estas condiciones, los instrumentos de política pública deben orientarse y coordinarse para lograr efectos positivos en la disminución de la desigualdad, la promoción de la equidad y la erradicación de la pobreza.
Esta cuarta entrega de la Encuesta Nacional de Valores sobre lo que Nos Une y Divide a los Mexicanos (envud) explora uno de los temas que dividen profundamente a los mexicanos: la desigualdad. En la primera parte de este artículo, revisamos la actitud de los mexicanos hacia la desigualdad, su profundo arraigo sociocultural y sus efectos sobre la equidad. Asimismo, se intenta entender el tema de la desigualdad desde una perspectiva regional para detectar diferencias importantes entre entidades federativas. En la segunda parte, tomando como premisa la convicción de los encuestados de que es obligación del gobierno mexicano igualar las condiciones socioeconómicas de los habitantes, analizamos el impacto real del gasto público como instrumento para promover la equidad, disminuir a desigualdad y erradicar la pobreza.
México desigual
Las transformaciones sociales y económicas que vivió el país en el último siglo llevaron a que México pasara de ser un país predominantemente rural a uno urbano, con una esperanza de vida mayor que en el pasado. Se redujo la tasa de mortalidad infantil sustancialmente y disminuyeron los rezagos educativos. Estos cambios se vinculan directamente con las estrategias que, a partir del gasto público, se implementaron en áreas como la educación, la salud y la seguridad social. En este sentido, se reconoce en el gasto público uno de los instrumentos más poderosos de la acción pública para generar condiciones de bienestar en la ciudadanía. Sin embargo, también hay una percepción de que el uso de los recursos públicos no está generando los efectos redistributivos esperados para la población más vulnerable de la sociedad mexicana.
En el comparativo internacional, México se ubica en una posición de ingreso medio, con un sector importante de la población considerada como de clase media. No obstante, según la envud hoy 6 de cada 10 mexicanos están convencidos de que México es un país donde la escasez es la regla y el bienestar la excepción. 54% de la población considera que la principal causa de la pobreza en el país es la falta de oportunidades. La certeza expresada por los encuestados de vivir en un país de escasez económica y falta de oportunidades convierte a la igualdad en el principal anhelo de los mexicanos. Esta actitud evidencia muy claramente el sesgo de los mexicanos hacia valores materialistas. Ya se hablaba en otras entregas de la envud de este indicador desarrollado por el politólogo Ronald Inglehart, donde los valores materialistas (guiados por el sentido de supervivencia física y fisiológica) se contraponen a los valores postmaterialistas (guiados por un sentido de libertad de decisión y calidad de vida).
La mexicana es, sin lugar a dudas, una sociedad profundamente materialista donde la gente privilegia valores relacionados con la suficiencia económica y el cumplimiento de satisfactores mínimos para la supervivencia, por encima de los valores necesarios para acceder a un país más democrático y desarrollado en términos sociales (ver Gráfica 1).
Distribución del ingreso y percepción de la pobreza
Es claro entonces que el grueso de los mexicanos percibe la escasez y la falta de oportunidades como problemas que limitan el desarrollo de las potencialidades de las personas que habitan el país. No obstante, un ejercicio interesante sería comprobar la validez de esta convicción a nivel estatal. Es decir, ¿existen diferencias importantes a nivel local respecto a la convicción de la desigualdad que nos aqueja? Al analizar la percepción de justicia en la distribución del ingreso expresada por los encuestados en la envud, nos encontramos con resultados que contradicen el sentido común, pues en estados con grandes carencias sociales y económicas, más de la mitad de la población encuestada no percibe injusticia en la forma como se distribuye el ingreso, resultados contraintuitivos si se contrastan con medidas objetivas relacionadas con la desigualdad económica del ingreso.
En el Cuadro 1 se contrasta el Coeficiente de Gini estatal con la percepción subjetiva de los encuestados sobre la justicia en la distribución del ingreso en sus estados. El coeficiente de Gini mide la concentración del ingreso: mientras más se acerca a 0 más equitativa es la distribución del ingreso entre habitantes, y mientras más se acerca a 1 existe una mayor brecha en la distribución del ingreso, es decir, el ingreso se concentra en un menor número de personas. Al comparar percepciones contra mediciones se evidencia con claridad la diferencia entre apreciaciones subjetivas y la realidad de las estadísticas: en estados como Chiapas, Guerrero y Oaxaca, que tienen coeficientes de Gini elevados que apuntan a una enorme desigualdad económica, más de la mitad de la población percibe justicia en la distribución del ingreso. Por otro lado, en entidades como el Distrito Federal y el Estado de México, más de la mitad de la población percibe injusticia en la distribución de la riqueza, mientras sus coeficientes de Gini reflejan en efecto una importante concentración del ingreso.
Una posible lectura de estos resultados es que en estados con alta densidad poblacional y habitantes predominantemente urbanos, la distribución del ingreso es percibida con mayor claridad, mientras que en estados con altos índices de analfabetismo, con población dispersa, predominantemente rural y, por ende, con menos información, existe menor conciencia sobre la realidad que se experimenta cotidianamente; por ello, sus habitantes perciben condiciones más igualitarias, aunque esto no coincida necesariamente con la distribución real del ingreso a nivel local.
Ahora bien, en condiciones donde el factor cultural predispone a ciertos valores y actitudes, una percepción desviada de la realidad puede jugar un rol limitante o un rol potenciador. Esto es, si uno percibe condiciones extremadamente desiguales en la distribución del ingreso, es altamente probable que esto predisponga a los ciudadanos a sentirse menos capaces de superar las carencias económicas e igualar las condiciones de vida de aquellos que viven mejor. Mientras que los ciudadanos convencidos de que la distribución del ingreso no es tan desigual entre los habitantes de su estado, pueden verse impulsados a trabajar con mayor esfuerzo y dedicación por cerrar esa brecha de ingreso, que de entrada no se ve tan limitativa. Sin embargo, no quedan claras las implicaciones sobre el desarrollo y la generación de riqueza en un país con una dinámica regional de creencias populares que no empatan con la realidad económica y social.
Si algo es claro en esta aproximación sociocultural a los valores de los mexicanos, es que México es percibido por la vasta mayoría de sus habitantes como un país de escasez con una distribución inequitativa del ingreso que hace de la igualdad el principal anhelo de los mexicanos. Pero, en opinión de la gente, ¿cuál es la principal causa de la pobreza en el país? La falta de oportunidades es la mención de más de la mitad de los mexicanos, es decir, si algo nos ha impedido superar la pobreza en México es la ausencia de condiciones materiales y socio-económicas para superar la escasez (ver Gráfica 2).
La mayoría de los mexicanos está convencida de que México es un país que no ofrece oportunidades básicas para que sus habitantes superen las condiciones lacerantes de pobreza y desigualdad económica. Estas oportunidades se refieren, principalmente, al acceso a bienes y servicios públicos de calidad —educación, salud, seguridad social, condiciones para una vivienda digna, infraestructura básica en la comunidad— y se relacionan íntimamente con la percepción de desigualdad en la distribución del ingreso. Es decir, los ciudadanos sumidos en la pobreza sufren la doble condición de percibir ingresos insuficientes para superar esta condición y se ven expuestos, al mismo tiempo, a deficiencias en el acceso a bienes y servicios públicos de calidad. Este mecanismo que juega en dos direcciones es doblemente limitante para muchos mexicanos con aspiraciones legítimas a un mayor bienestar económico y social.
¿Qué tan extendida está la pobreza a nivel local, según sus habitantes, y cómo contrasta esto con su percepción subjetiva de la equidad en la distribución del ingreso? En promedio, 85% de los mexicanos opina que existe mucha pobreza en sus estados de residencia. En el caso de Baja California Sur, Sinaloa y Veracruz, este porcentaje se eleva a más de 90%. Por su parte, 56.4% de los mexicanos considera que debería haber mayor igualdad en la distribución del ingreso, y 57.4% de los encuestados reconoce al gobierno como el principal responsable de asegurar condiciones de equidad y mejora en la distribución del ingreso, en comparación con el 42.6% de la población que opina que los individuos deberían tener mayor responsabilidad para sostenerse a sí mismos (ver Cuadro 2).
Efectividad del gasto público
La visión de un Estado paternalista que tiene la obligación de proveer a los ciudadanos de las condiciones necesarias para salir adelante resulta perniciosa pues los individuos no se asumen como ciudadanos con capacidad para asegurarse el sustento por sí mismos, sino más bien como “derechohabientes”, es decir, sujetos de derechos y prebendas que el gobierno está obligado a proveerles. Esta condición ha sido descrita por múltiples analistas como “ciudadanía de segundo nivel”, es decir, ciudadanos sujetos a derechos por parte del Estado, pero sin obligaciones. Esta ausencia de reciprocidad es una limitante al desarrollo pues no se asumen compromisos de corresponsabilidad ni de participación social o ciudadana en las tareas de construcción continua entre sociedad y gobierno de mejores condiciones de vida.
Si bien el Estado tiene la función de garantizar el acceso de la población a una gama determinada de bienes y servicios básicos, también debe ser el promotor de valores y fines que garanticen la cohesión social y fortalezcan la identidad nacional, como la libertad, la seguridad (material y jurídica), la igualdad, el trabajo y la justa distribución del ingreso.
En este sentido, mediante el gasto público se ha buscado resolver las condiciones que se considera que limitan el desarrollo humano. En los últimos 80 años, el gasto social como porcentaje del pib creció casi 10 veces: pasó de 1 en 1930 a 12 en 2005. Por otro lado, el gasto social como porcentaje del gasto público programable en ese mismo periodo fue casi seis veces mayor: pasó de aproximadamente 10 en 1925 a casi 60 en 2005. Este esfuerzo contrasta ampliamente con la percepción que se tiene de sus resultados.
Ante una percepción poco favorable de las condiciones del país para generar desarrollo humano, resulta fundamental analizar la percepción de los mexicanos respecto a la acción gubernamental y la efectividad de ésta para atender los problemas de interés público. En general, 45% de la población considera que las tareas más importantes del gobierno deberían ser el combate a la pobreza, la educación, la salud y el bienestar de la gente. En este sentido, los mexicanos creen que el gobierno debe ser el primer responsable en la promoción del desarrollo. No obstante, el principal instrumento con que cuenta el Estado para cumplir con estas funciones, esto es el gasto público, es regresivo. Es decir, los beneficios de las transferencias gubernamentales se dirigen a los sectores menos desprotegidos y el acceso a los servicios públicos es desigual entre la población.
Diversas investigaciones señalan los retos que afrontan la distribución del gasto público y el diseño de los programas sociales para atender a la población más vulnerable. El programa de Naciones Unidas adelanta en sus conclusiones del Índice de Desarrollo Humano 2011 las distorsiones y el distanciamiento entre las preferencias ciudadanas y la ejecución del gasto público. Problemas como la corrupción, la captura del gasto por grupos de interés y la pérdida de eficacia de la administración pública han producido políticas públicas que buscan atender efectos y no las causas de los problemas; además, los criterios de distribución del gasto en poco o nada se vinculan con la problemática que se pretende atender.
Así, no sorprende que al analizar la percepción de los mexicanos sobre el nivel de desarrollo que tienen los servicios públicos se observe que tres cuartas partes de la población los considera no desarrollados. 58% opina que específicamente los de salud necesitan desarrollo y 60% piensa lo mismo con respecto a los servicios de educación, lo que desde otra perspectiva supone una gran oportunidad de mejora (ver Gráfica 3).
En términos de la calidad de los servicios de salud y educación, en promedio, más de 50% de los mexicanos considera que los servicios en sus entidades federativas son de mala calidad o presentan oportunidad de mejora (ver Gráfica 4).
Al revisar la información por clase social se registra que 44.8% de la población que se considera de clase media baja, obrera y clase baja piensa que los servicios de educación son de mala calidad, mientras que un porcentaje similar, 44.1% de la población del mismo grupo social, opina que los servicios de salud son de mala calidad (ver Cuadro 3).
Respecto al acceso de la población a los programas de política social y de acuerdo con la población encuestada en la envud, más de 60% no cuenta con los servicios de salud que provee el Seguro Popular y casi 80% de la población no recibe apoyo del Programa Oportunidades. La información por clase social indica que 65.2% de la población de las clases baja, obrera y media baja no es beneficiaria del Programa Oportunidades, mientras que 54.8% no cuenta con el Programa Seguro Popular (ver Gráfica 5).
Frente a estos resultados, contar con criterios claros de focalización de las políticas públicas es fundamental para promover condiciones de equidad en la distribución de los beneficios sociales y equilibrar las oportunidades de desarrollo de la población. Sin embargo, la formulación de las políticas sociales y su implementación enfrenta serios obstáculos para lograr llegar a los individuos más vulnerables. Por ejemplo, al comparar el porcentaje de la población beneficiada por el Programa Oportunidades y el Seguro Popular con el Índice de Desarrollo Humano (idh) por entidad federativa, se observan diferencias importantes en términos de cobertura. Así, las entidades donde se registra un mayor porcentaje de cobertura del Seguro Popular no necesariamente son los estados con menor idh. Es el caso de Tabasco (61.3%), Zacatecas (53.5%) y Veracruz (51.3%), de los cuales únicamente Veracruz y Zacatecas se ubican en un nivel de desarrollo bajo, mientras que Tabasco mantiene un desarrollo medio. En el caso del Programa Oportunidades, se percibe la misma situación (ver Cuadro 4).
La crítica al respecto de los criterios de asignación del gasto ha incluido otros rubros de transferencias gubernamentales. En ellos se observa una tendencia de distribución de los recursos públicos que obedece más a criterios inerciales de corto plazo que a la atención de necesidades reales de la población. Se pierde así el potencial redistributivo que debería generar el gasto social en el país. Al respecto, expertos en la materia (como Rodolfo de la Torre, 2006) han propuesto la utilización de instrumentos como el idh para orientar la toma de decisiones en torno a la distribución de los recursos públicos y diseñar políticas con una clara vinculación a los requerimientos sociales de la población.
Los problemas que enfrenta la gestión pública no se reducen a la dificultad para establecer mecanismos adecuados de asignación del gasto. También destacan serios problemas en la definición de las prioridades nacionales que deberían ser atendidas y los mecanismos mediante los cuales puede llevarse a cabo la intervención del Estado. En particular, persiste un ineficaz desempeño de la administración pública para generar bienes y servicios públicos. Ante esta debilidad, la fuerte influencia de grupos de interés en los procesos de decisiones de política pública ha propiciado la captura del gasto por grupos de intermediarios de la gestión de la demanda social, con el consiguiente desvío de recursos hacia sectores sociales más favorecidos o a la atención de problemas que no son prioritarios. Los casos de corrupción y abuso de los recursos públicos con fines de beneficio económico o político de los administradores, ejecutores o gestores de obras y acciones públicas, afectan la efectividad del gasto público. En este sentido, la política de gasto más que ser vista como un instrumento de política pública altamente redistributiva, es percibida por la ciudadanía como un derroche de recursos, o como un mecanismo que sólo la puede beneficiar si cae en las prácticas de corrupción, lo cual también afecta el sistema de valores y la misma convivencia democrática del país.
De la información relativa a la percepción de los mexicanos respecto a sus gobernantes, no sorprende que 60% de la población encuestada considere que el país camina por el rumbo equivocado para alcanzar los objetivos planeados para los próximos 10 años, en materia de desarrollo y bienestar social, alivio de la pobreza y generación de servicios públicos de acceso universal. Además, 53.2% de la población considera que nunca o rara vez los gobernantes suelen tomar las decisiones correctas. Lo anterior significa que los mexicanos no perciben los beneficios de la acción pública y tampoco reconocen los resultados de las estrategias de políticas públicas implementadas en el país.
Por otra parte, 49% de la sociedad mexicana considera que deberían reducirse los impuestos aunque esto significara una disminución de los servicios públicos. En promedio, únicamente los ciudadanos de tres estados de la República (Nuevo León, Michoacán y Yucatán) estarían dispuestos a pagar más impuestos si esto les representa más y mejores servicios públicos. Esto debería llevar a la reflexión de si efectivamente los planes y programas diseñados por la clase gobernante responden a los problemas de la agenda pública y de interés nacional y, por otro lado, a evaluar la capacidad de la administración pública para responder con eficacia y eficiencia a las tareas de gestión pública que tiene el gobierno para generar condiciones de desarrollo del país.
No obstante lo anterior, el gasto público y la participación del Estado en la generación de condiciones para promover y preservar el desarrollo humano no es condición suficiente para obtener los resultados esperados. Es decir, por sí solo el gasto público no permitirá alcanzar los resultados en desarrollo humano y equidad que requiere la población. Para completar la ecuación hace falta contar con un buen diseño de política pública y que la población no se perciba sólo como sujeto de derechos universales —acceso a la educación, a servicios de salud, a infraestructura básica.
También se requiere que la sociedad mexicana busque hacer efectivos estos derechos. Esto sólo puede ser posible a través de ciudadanos activos que participen en el proceso de definición de políticas, ya sea como agentes que promueven en la agenda gubernamental su interés por impulsar la atención a problemas públicos prioritarios o como vigilantes de la acción pública para que las autoridades cumplan a cabalidad, denunciando la captura del gasto, la opacidad o corrupción del actuar gubernamental.
La información respecto a la disponibilidad de la población a pagar más impuestos no sólo permite observar los pocos incentivos que tienen los ciudadanos para seguir contribuyendo al financiamiento del gasto público, dados los escasos resultados de la gestión pública. También se reconoce la poca disponibilidad para participar en la definición de las acciones públicas que se deberían realizar para mejorar las condiciones de desarrollo del país.
Es decir, la participación ciudadana o social es el elemento ausente en la definición y evaluación de las políticas públicas, lo que permite que éstas caigan en manos de unos cuantos grupos de interés. Pero al mismo tiempo, la falta de participación reproduce la apatía, incapacidad organizativa y la mediatización de la iniciativa ciudadana o social.
En resumidas cuentas, como afirma el propio pnud en la publicación del idh:
En un régimen democrático como el de México, ignorar la opinión ciudadana sobre el uso de los recursos públicos, usarlos discrecionalmente y no rendir cuentas sobre ellos es una forma de sometimiento de agentes capaces de reflexionar con autonomía sobre el curso que debe tomar la sociedad de la que forman parte y a la que contribuyen para su sostenimiento.
1 La envud es un estudio realizado bajo los auspicios de Banamex, la Fundación Este País y un grupo de donantes interesados en hacer un retrato de los valores y las creencias de los mexicanos al inicio de la nueva década. Alberto Gómez, Federico Reyes Heroles y Alejandro Moreno agradecen al grupo de académicos, encuestadores e interesados en la temática de valores que, generosamente, aceptaron formar un Consejo Consultivo para este proyecto y cuyo tiempo, observaciones y sugerencias enriquecieron el estudio de manera importante: Andrés Albo, Ulises Beltrán, Edmundo Berumen, Eduardo Bohórquez, Federico Estévez, Nydia Iglesias, Rosa María Ruvalcaba e Iván Zavala. En la realización de la envud participaron diversas empresas: Ipsos-Bimsa Field Research de México, S.A. de C.V. (que se encargó de levantar la encuesta en Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Guerrero y Oaxaca); Mercaei, S.A. de C.V. (Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz); Nodo-wmc y Asociados, S.A. de C.V. (Campeche, Chiapas, Estado de México, Hidalgo, Jalisco, San Luis Potosí, Tlaxcala y Zacatecas) y Pearson, S.A. de C.V. (Aguascalientes, Chihuahua, Guanajuato, Michoacán, Morelia, Puebla, Quintana Roo y Yucatán). La empresa Berumen y Asociados se encargó del diseño de la muestra, la supervisión, la validación de la captura y el respaldo a las encuestadoras durante el levantamiento en campo.
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ERÉNDIRA AVENDAÑO y MARIANA GARCÍA son investigadoras de México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas.
[…] [ii] Si observamos algunos estudios que realizan algunas instituciones gubernamentales y ONG´s nos sorprenderían las respuestas que dan las personas. Ejemplo: http://estepais.com/site/?p=34155 […]
que mal por lo que pas en los municipios
hola, soy estudiante de la universidad iberoamericana, estoy haciendo un trabajo sobre la desigualdad del ingreso en México y estoy muy agradecido con ustedes ya que me han servido mucho sus publicaciones para realizar mi trabajo, les mando mis felicitaciones por sus investigaciones tan bien elaboradas y espero sigan así ya que busqué mucho en Internet y definitivamente ustedes fueron los que más me ayudaron.
[…] profundas desigualdades económicas, sociales y regionales. Ya documentábamos una colega y yo en un artículo de la revista Este País del mes pasado, el problema de la desigualdad en México por la distribución del ingreso y las […]