Siempre ha habido pactos, pero desde los tiempos de nuestra Revolución quizá nunca habían sido tan necesarios como hoy, en un presente marcado por la redistribución del poder, la pluralidad y la confrontación. Este artículo revisa el pasado reciente y la coyuntura política actual para explicar la gestación del Pacto por México.
Cualquier sueño político solo es realizable
en colaboración con otros que también quieren participar en su definición.
Daniel Innerarity
Con pertinencia, la revista Este País ha pedido a sus colaboradores hacer un alto y reflexionar sobre el significado, la naturaleza y los alcances del Pacto por México. A ello me aboco en las siguientes líneas.
Será indispensable acudir previamente a algunas ideas que ayuden a aclararnos el origen y la función del Pacto. Un hecho incontrovertible en el México de las últimas décadas es su pluralismo. La liberación de fuerzas productivas que acarreó la Revolución supuso la transformación de un país dominantemente rural y agrario en uno urbano, industrializado y de servicios, con la consiguiente aparición de clases medias y sectores sociales más informados, demandantes de servicios educativos y de salud, y cada vez menos dispuestos a quedar encuadrados en los límites de participación política de un sistema de partido dominante y de un presidencialismo que seguía alejándose de las necesidades populares. Fue así como surgieron sucesivamente movimientos de maestros, de ferrocarrileros, de electricistas, de universitarios, forzando al sistema a romper los límites impuestos a la participación y dando paso a la Reforma —así, con mayúscula— que reconocería la presencia del pluralismo.
Esa primera reforma acarrearía de manera inevitable una serie de transformaciones adicionales que perfeccionarían paulatinamente el sistema electoral: se crearon un árbitro nacional y árbitros locales, un tribunal federal, mecanismos cada vez más depurados para evitar el fraude y la inequidad en los procesos electorales, etcétera. Estas medidas facilitarían el sólido asentamiento de un sistema plural de partidos con capacidad de competir realmente por presidencias municipales, diputaciones locales y federales, senadurías, gubernaturas y la titularidad del Ejecutivo federal.
Una reforma que abría las compuertas a otras, pero con la que parecía quedarse todo en el ámbito meramente electoral, aparejó, sin embargo, cambios políticos profundos. El partido hegemónico se fracturó y de su escisión nació una alianza de fuerzas de izquierda que, pese a desencuentros y desvíos, ha logrado mantener su presencia; con ello, se instaló y consolidó el tripartidismo. La total supremacía ejercida en las cámaras por el hasta entonces partido hegemónico se terminó; el presidencialismo, en consecuencia, dejó de existir y en su lugar la separación y el equilibrio de poderes propios del sistema presidencial comenzaron a funcionar. La centralidad de la figura presidencial se desvaneció y emergieron los poderes Legislativo y Judicial, dispuestos a ejercer sus funciones a plenitud. Sin necesidad de una reforma formal de la Constitución de “hoja de papel”, se modificó radicalmente la Constitución “real” del país. Ahora bien, un Poder Ejecutivo sin mayoría en las cámaras empezó a dar señales de ineficacia y embotamiento.
Como la reforma se focalizó en lo electoral, las opiniones sobre estos hechos van desde la de quienes niegan que haya habido cambios que impliquen una transición a la democracia hasta la de quienes afirman que esta se sigue llevando a cabo, y la de otros que piensan que dicha transición terminó, cumplió su cometido y se debe pasar a otra etapa. Votados o pactados, con transición o sin ella, inconclusa esta o finiquitada, los cambios están ahí. El pluralismo es irreversible, los votos cuentan y se cuentan. Siendo todo esto cierto, los déficits de nuestra democracia son abrumadores, como se verá.
Los cambios electorales suscitaron un vuelco más. El invencible partido hasta entonces dominante fue derrotado y, por primera vez en décadas, hubo alternancia en la titularidad de la presidencia. Pero entonces se hizo más evidente el bloqueo y la sensación de que la maquinaria estatal estaba pasmada. Con lustros sin crecimiento económico, con altas tasas de desempleo disfrazado o desempleo abierto, con una economía abierta al exterior pero sin resultados benéficos para las mayorías, estas han quedado condenadas a la marginación y la miseria o a una migración cada vez más restringida y peligrosa. Con una juventud sin futuro, pues el sistema no le ofrece ni escuela ni empleo, el reclutamiento en las filas del crimen organizado y el narcotráfico parece ser su salida. Por supuesto que este panorama es el caldo de cultivo de una violencia social extremadamente grave. Y, en fin, descubrimos con azoro que en pleno siglo XXI grandes núcleos de nuestros compatriotas sufren hambre. Como no podía ser de otra forma, los resultados de las encuestas señalaron que una democracia meramente política, no social, sin resultados tangibles en la economía, no era creíble; el descrédito de la política y los políticos cundió y hubo altos porcentajes de personas que preferían un régimen autoritario a uno ineficaz. Parecía que el país enfrentaba la disyuntiva de volver al pasado presidencialismo centralizador y autoritario o resignarse al inmovilismo.
Se ha buscado cómo resolver esto. Ha habido un alud de foros en los que se vislumbra la posibilidad de convocar a un congreso constituyente para redactar una nueva Carta Magna. Se ha pensado en cambiar del régimen presidencial a un régimen parlamentario. Entre los entendidos se ha discutido la posibilidad de acercarse a un Gobierno de gabinete o a uno de coalición, en el que exista un jefe de gabinete, un equipo gubernamental y un programa común de gobierno aprobados por la mayoría en el Congreso. También se ha pensado en la segunda vuelta electoral. No faltó quien propusiera la creación de mayorías artificiales, etcétera. Tentativas todas, al fin y al cabo, que tienen el propósito de lograr gobernabilidad y eficacia.
No se ha logrado entender que el régimen presidencial, si bien por naturaleza es estable —pues el Legislativo no puede deponer al presidente por razones meramente políticas—, no es fuerte si no cuenta con la cooperación de las mayorías legislativas. No se ha logrado entender tampoco que ese presidencialismo centralizador y autoritario de los últimos sexenios priistas ya no funciona, ni funcionará en las nuevas circunstancias. No se ha logrado entender, en fin, que la clave es hacer política, y los ejemplos sobran.
El presidente norteamericano puede lograr un Gobierno eficaz que haga aprobar sus iniciativas o puede hacer de su Gobierno una maquinaria empantanada, dependiendo de su capacidad de concertar. Según se vea, tiene una tarea más difícil por cuanto los partidos norteamericanos son partidos sin disciplina, no están atados a principios programáticos rígidos y su vocación es localista, de suerte que las mayorías que logra concertar son esencialmente “evaporables”, nunca consolidadas, y ante cada votación tiene que armar una mayoría nueva, así que tiene que hacer política.
Pero lo mismo puede suceder en un sistema parlamentario. En efecto, para tener la mayoría requerida para gobernar, la líder demócratacristiana alemana tuvo que pactar un Gobierno de coalición con sus tradicionales adversarios, los socialdemócratas, y compartir programa y algunos puestos en el gabinete. De igual manera, debido a que los resultados electorales no le concedieron la mayoría absoluta para gobernar, el líder conservador inglés se vio orillado a pactar con el partido liberal y a tener un primer ministro adjunto. Trátese de un sistema parlamentario multipartidista como el alemán o de uno bipartidista como el inglés, la receta para hacer gobernable al sistema es la capacidad de tender puentes, tejer acuerdos, de hacer política.
En suma, como lo han dicho los clásicos, el objeto específico de la política es la organización de intereses y voluntades diversos y aun contrarios entre sí, haciéndolos converger en un propósito o voluntad común.
Ahora bien, ¿por qué ha costado tanto trabajo en nuestro país pensar en esos términos? En primer lugar, nuestros patrones premodernos de conducta política nos inclinan a ver en nuestros rivales políticos a enemigos y no a adversarios. Enemigos a los que hay que aplastar o aniquilar, sin tomar en consideración que en el juego político ni se vence ni se es derrotado de manera definitiva y para siempre. Creo también que se lo debemos al prejuicio que inunda nuestra cultura política de ver en los acuerdos lo opaco, “la tenebra”, lo que se hace debajo de la mesa, la traición, la transa, sin advertir que es el arte de hacer posible la vida en comunidad. Los antiguos concibieron la política como scientia regia, y es que en realidad es el instrumento privilegiado de pacificación, de convivencia, es la continuación de la guerra, sí, pero por otros medios, los civilizados. Diríase que el quehacer político es humanista, pues implica respetar y escuchar al otro, tratar de entender y ponerse en el lugar del diferente, hacer el esfuerzo por comprender argumentos que no son los nuestros, e incluso estar abierto a la posibilidad de ser convencido por ellos. Para llegar a acuerdos, es indispensable saber posponer nuestras pretensiones a fin de que el de enfrente posponga las suyas. Requiere sacrificios de lo importante, quizá, pero en aras de obtener lo imprescindible. Implica transigir en el mal menor a fin de evitar el mal mayor. Y todo ello no implica traicionar convicciones y principios ni olvidarlos. Es por esto que la política y el quehacer político debieran ser altamente respetados y respetables.
Por ir en contra de toda esta cultura es que el Pacto por México ha sido una bocanada de aire fresco para el ambiente político nacional, pero sobre todo porque abre un resquicio a la posibilidad de que se recupere la rectoría del Estado, perdida desde hace tiempo, y de que ese instrumento fundamental saque al país de un marasmo que lo inmoviliza, cuando la dinámica demográfica, la falta de crecimiento y la magnitud de los problemas lo amenazan severamente.
Con el Pacto, la clase política supo hacer de la necesidad virtud. Por una parte, a un pan dividido por la derrota en una contienda presidencial que lo envió al tercer lugar, con un expresidente que no deja de intervenir y perturbar la vida interna, cuestionando el liderazgo del partido, y con el partido mismo severamente amenazado por una crisis de identidad, le era indispensable una salida política que lo sacara del bache. Por otra parte, el PRD, asediado por su izquierda, sacudido por la salida de López Obrador y su decisión de crear su propio partido, enfrascado en una lucha de facciones y sin un programa y una propuesta progresistas que, superando los viejos clichés, sean suficientemente atractivos al electorado, necesitaba también un impulso. Finalmente, el PRI, pese a su éxito electoral en la lucha por la presidencia, pero sospechoso de mantener sus viejos reflejos y marrullerías, con un titular en la presidencia acusado de ser hechura de poderosos intereses corporativos y de estar, por lo mismo, sometido a ellos, precisaba dar muestras de eficacia, mostrando resultados palpables de manera más o menos rápida. Los partidos y la clase política en su conjunto, en suma, enfrentaban el descrédito y, ante la falta de resultados, les era menester encontrar una fórmula diferente de las hasta entonces tratadas.
Ese es el origen del Pacto por México. Si la idea fue del entonces presidente electo Peña y de su equipo o, como dice otra versión, provino de la oposición y más particularmente del entorno de la dirigencia del PRD, poco importa. El hecho es que fue acogida por la dirigencia de los tres partidos, que el Gobierno entrante la hizo suya y que todos, por fin, se han puesto a hacer política.
Si quisiéramos tratar de desentrañar su naturaleza, podría quizá servirnos la figura del Gobierno por contrato, que según quien se ha ocupado de ella consiste en la negociación explícita de compromisos y objetivos sobre proyectos conjuntos, con una consideración financiera y un calendario precisos.1 El Pacto por México, en efecto, es un convenio, un contrato en el que las principales fuerzas políticas del país y el Gobierno, previa negociación, lograron plasmar planteamientos programáticos y acordaron compromisos, objetivos y metas a alcanzar en plazos determinados. Están, pues, configurados los elementos de la figura evocada.
A los firmantes del Pacto les convenía recoger promesas de campaña y partes de los programas de cada uno y fueron flexibles para hacerlo. Mostraron compromiso y madurez para aceptar los intereses de los otros, dando por bueno lo que quizá no los satisfacía del todo. Para ello fue necesario, de inicio, coincidir en un documento amplio con varios ejes y acuerdos. Destaca, entre ellos, la necesidad de fortalecer el Estado, lo que más tarde se precisó con la idea de la recuperación de su rectoría; la necesidad de crecimiento económico, que sin la creación de empleos es inviable; la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la corrupción están íntimamente ligados, y la seguridad y la justicia han sido dos demandas ampliamente sentidas. Dentro de estas premisas, se dio inicio de manera particularmente subrayada a la campaña contra el hambre. En otro lugar se ha dicho que en el Pacto por México se han logrado plasmar iniciativas planteadas por diversos partidos y demandas surgidas de necesidades sentidas por la sociedad tiempo ha. También se ha hecho notar el acierto de haber encontrado temas en los que es imposible no estar de acuerdo y que, por lo mismo, interesan a distintas y divergentes formaciones políticas, pues le conviene al país que sean resueltos y conviene a los partidos que se resuelvan, a fin de poder presentar resultados.
Ya se pueden contabilizar los primeros barruntos de los logros del Pacto. Se ha echado a andar la reforma educativa, aprobando cambios constitucionales que crean el andamiaje institucional para la evaluación del quehacer docente. Se han dado pasos esenciales en materia de telecomunicaciones, creando órganos y funciones para darles viabilidad. Se puso en la agenda el tema del hambre y se ha lanzado una cruzada en contra del hecho intolerable de que haya compatriotas que la sufren. Son los primeros pasos, es cierto, y aún falta la legislación secundaria para darles cabal forma. Si se abandona el Pacto y no se logra culminarlas, quedarían pendientes también las otras reformas prometidas, en materia fiscal, energética, de salud, sobre transparencia y corrupción, de seguridad, del campo. La pérdida sería de enormes consecuencias para el país, pero con elevados costos tanto para el Gobierno como para los partidos.
Ahora bien, en contra del Pacto militan muchos factores: los grandes intereses monopólicos y corporativos que ven en dicho mecanismo un peligro; los grupos internos de los partidos que se sienten desplazados por el Pacto y piensan que al atacarlo recuperan protagonismo y liderazgo; la cultura política prevaleciente a la que aludimos arriba, que empuja a bloquear, a negarse a cooperar, antes que a construir juntos; el hecho real e inevitable de que los logros del Pacto se atribuyan al presidente Peña y no a los partidos; la percepción de que es en el seno del Pacto y no en el Congreso donde se discuten y proponen las iniciativas y las políticas; las faltas y errores cometidos por los propios actores, que han dado lugar a malentendidos y tensiones entre ellos, por ejemplo, las querellas y acusaciones entrecruzadas de irregularidades, principalmente respecto a los gobernadores priistas, con motivo de las recientes elecciones; las desafortunadas e inoportunas declaraciones en el exterior del presidente Peña sobre la industria petrolera; el imperdonable freno impuesto a la campaña contra el hambre a causa de las elecciones; pero, sobre todo, el que no se discuta y aclare el rumbo del país, el que no expliciten los partidos y sus dirigencias sus respectivas ideas sobre el orden social deseable; en fin, el que el Gobierno no plantee su proyecto de nación.
Así pues, partidos y Gobierno deben ser capaces de dejar a un lado las querellas entre sí y las pugnas internas y atender las prioridades de la nación, y no las de sus facciones y grupos. Deben dejar claro que el Pacto por México es un instrumento que no sustituye al Congreso, ni es instancia de negociación del contencioso electoral. No dudo que todo esto puede sonar ingenuo, pero la nota de realismo la pone la necesidad de los partidos de sobrevivir y el interés del Gobierno de no quedar atrapado en el pantano de la ineficacia, como quedaron sus predecesores. Ese puede ser el cemento que impida que el Pacto se desintegre y se abandone. El tiempo dirá.
1 Jean-Pierre Gaudin, Gouverner par contrat, Science Po, París, 2007.
__________
DAVID PANTOJA MORÁN es profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
