Ninguna comunidad humana está exenta de enfrentar situaciones extraordinarias; sin embargo, existe la posibilidad de generar medidas de prevención que permitan garantizar su aplicación durante cualquier escenario adverso y una pronta recuperación. A continuación se exponen los principios de lo que se podría llamar la nueva política de seguridad.
Los desastres originados por fenómenos de la naturaleza o por el actuar del hombre, intencional o accidentalmente, tienen el potencial de interrumpir las operaciones de las instituciones públicas y de la sociedad.
Es expectativa de la población y una responsabilidad de Estado el estar preparados para enfrentar escenarios adversos e, independientemente de los niveles de afectación como resultado de un escenario de emergencia, garantizar la estabilidad y la permanencia de las instituciones del Estado y de aquellas organizaciones —públicas o privadas— que ofrecen servicios esenciales a la población. Una organización puede adoptar diversas medidas para responder a los distintos riesgos que enfrenta, evitando así pagar los altos costos políticos, económicos y/o sociales de los desastres.
Los desastres pueden ocasionar daños importantes, lo que podría generar que el desarrollo económico y social de las comunidades se vea obstaculizado si no se adoptan las medidas preventivas necesarias para mitigar su impacto negativo.
Hoy, la continuidad en sus tres niveles conceptuales, la Continuidad de Operaciones (COOP), la Continuidad de Gobierno (COG) y la Continuidad del Desarrollo (COD), se plantea como un conjunto de medidas preventivas, como una herramienta útil de mitigación y resiliencia institucional para enfrentar escenarios de riesgo. La coop nos permite garantizar que el trabajo de las instituciones públicas y de la sociedad no sea interrumpido ante una crisis; la cog permite asegurar la vigencia jurídica del gobierno preexistente, proteger el interés general de la sociedad, salvaguardar la forma de gobierno legítimamente establecida, y hacer cumplir el orden constitucional y político, mientras que la cod garantiza condiciones de funcionamiento básico y de coordinación institucional que permiten mitigar el impacto de los desastres sobre el desarrollo.
En México pueden identificarse ya esfuerzos por trabajar el concepto de continuidad e incorporarlo a la planeación preventiva de las instituciones, programas y proyectos de gobierno, pero aún se requiere que sea promovida en el sector privado. Los primeros pasos para su implementación se observan con la incorporación del concepto a la normativa nacional.1 El concepto de continuidad no es nuevo, ha estado vinculado por años al manejo de riesgos.2 Su evidencia empírica puede ser encontrada en los relatos bíblicos con El Diluvio, evento del Antiguo Testamento, y la proeza del Arca de Noé, que muestran ya la previsión de construir una embarcación con el propósito de salvar a Noé, su familia y varias parejas de animales para preservarlos del diluvio universal y luego, garantizar el repoblamiento de la Tierra.
Sin embargo, los esfuerzos de planeación para garantizar la continuidad se encuentran en los escenarios de guerra y, en particular, como respuesta a la posibilidad de un ataque nuclear durante la Guerra Fría, pero más recientemente, al cambio de siglo —en respuesta a los ataques terroristas contra las Torres Gemelas en Nueva York y el Pentágono en Washington dc del 11 de Septiembre de 2001, los trabajos de planeación que garantizan la continuidad cobraron importancia real. Podemos decir que el proceso de planeación de la continuidad de operaciones y de gobierno carecía de un sentido de urgencia previo a los ataques terroristas del 9/11. Las consecuencias vividas como resultado de estos ataques nos demostraron escenarios complejos, altos niveles de vulnerabilidad e interdependencia entre procesos y funciones críticas que hoy nos sensibilizan sobre la importancia de prever escenarios de riesgo y la necesidad de actuar en consecuencia, imprimiendo ese toque de urgencia ausente hasta entonces. También hemos visto adoptar controles a nivel internacional para garantizar la continuidad de operaciones de las instituciones y de la sociedad durante el brote del Síndrome Agudo Respiratorio Severo (SARS) entre 2002 y 2003 a través de controles en el tránsito y cuarentenas de personas, y durante la epidemia de Influenza ah1n1 en 2009, que en México se experimentó tanto en el sector público como en el sector privado —con el cierre parcial-temporal de algunas dependencias de gobierno, empresas y comercios.
Otro ejemplo es la ausencia de planeación que provocó que la cadena de suministros del sector manufacturero se afectara en Japón y alrededor del mundo durante la emergencia generada como resultado del sismo magnitud 9.0 y el subsecuente tsunami en ese país en 2011. En México, un ejemplo muy reciente es el del plantón y las manifestaciones que lleva a cabo la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) en contra de la reforma educativa del Gobierno Federal con afectaciones y cuantiosas pérdidas económicas,3 lo que demuestra una falta de previsión y planeación previa que permita a autoridades de gobierno y comerciantes enfrentar con éxito escenarios adversos como este. En su lugar, vemos reacciones institucionales tardías que se traducirán, sin duda, en muy altos costos políticos y económicos no previstos por los actores involucrados.
Son muchos los ejemplos que podemos encontrar sobre lo que se ha hecho o dejado de hacer en materia de continuidad, pero quizá de los más ilustrativos, es uno vivido durante las inundaciones en Tabasco a finales de 2007. Se trata de una gran lección de vida que nos dejó una señora que se encontraba en el refugio temporal instalado en un centro deportivo que albergaba a cerca de 2 mil personas, y que reaccionó para garantizar la continuidad de su vida productiva diaria. Esta señora había decidido rescatar su lavadora, se dedicaba a lavar ajeno y sabía que con ella protegería a su familia económicamente una vez superada la emergencia. La señora fue capaz de identificar qué era lo que la definía en sociedad y protegerlo para garantizar su sobrevivencia y la de su familia. Se trata del concepto de continuidad en su nivel operativo más desagregado, el de la célula de la sociedad que es la familia. La continuidad es pues una herramienta preventiva y de mitigación, un trabajo previo que permite disminuir costos y llevar al mínimo el impacto negativo de los desastres; hablamos de un esfuerzo de planeación y previsión diarios que nos permite garantizar la oferta de servicios, la perdurabilidad de las organizaciones y una recuperación rápida de las zonas afectadas.
Un plan de continuidad de operaciones y de gobierno bien trabajado requiere de la concurrencia de instituciones públicas y privadas que interactúen permanentemente en el desempeño de sus funciones. Esta concurrencia estratégica entre sectores requiere de canales de comunicación e intercambio de información permanente que permitan a ambos alcanzar sus objetivos. Por un lado, el sector privado necesita de las instituciones de gobierno para conocer las amenazas y el nivel de riesgo que enfrentan para, en consecuencia, poder asumir su riesgo y generar controles propios y estrategias de mitigación al interior de sus planes de COOP. Por otro lado, las instituciones de gobierno requieren que las instituciones y las organizaciones de la sociedad sumen sus capacidades de preparación y respuesta en escenarios de crisis para garantizar comunidades seguras y resilientes, capaces de enfrentar, operar y reponerse ante escenarios adversos. Los esfuerzos emprendidos en la materia no son pocos, pero aún estamos lejos de cantar victoria. Sin duda, la COOP, la COG y la COD requieren de un alto grado de compromiso institucional, voluntad política y responsabilidad social, posibles de alcanzar solo si se reconoce que no podemos evitar que las cosas sucedan, pero sí podemos prepararnos para responder a sus consecuencias, minimizando gastos y pérdidas. Al final del día, la magnitud de un desastre no depende de la furia o intensidad de los eventos, sino del grado de preparación con el que los enfrentemos.
1 Aunque no es su mejor definición, se reconoce el intento de trabajar con el concepto al incorporarlo a la nueva Ley General de Protección Civil, su definición se encuentra en el artículo 2, fracción XII: Continuidad de operaciones: es el proceso de planeación, documentación y actuación que garantiza que las actividades sustantivas de las instituciones públicas, privadas y sociales, afectadas por un agente perturbador, puedan recuperarse y regresar a la normalidad en un tiempo mínimo. Esta planeación deberá estar contenida en un documento o serie de documentos cuyo contenido se dirija hacia la prevención, respuesta inmediata, recuperación y restauración, todas ellas avaladas por sesiones de capacitación continua y realización de simulacros.
2 En México se utiliza indistintamente la expresión manejo o gestión de riesgos, sin embargo existe una importante diferencia conceptual entre ambas. El manejar riesgos significa trabajar un sistema colectivo de gestiones, mientras que gestionar riesgos significa llevar a cabo acciones individuales y puntuales de efecto simple. El diccionario de la Real Academia Española define Manejo: Dirección y Gobierno de un Negocio; Manejar: Gobernar, dirigir; Gestión: Acción y efecto de gestionar y Gestionar: Hacer diligencias (diligencia: trámite de un asunto administrativo, y constancia escrita de haberlo efectuado) conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera. De acuerdo con estas definiciones, el concepto manejo es mucho más amplio pues implica un complejo pero rico proceso de enseñanza-aprendizaje, investigación-experimentación, modelaje-entrenamiento, estudio-proyección e inversión-evaluación. Mientras que gestión –como incluso es más utilizado/arraigado el término en países de la región– se refiere a llevar a cabo trámites puntuales. El llevar a cabo acciones para el logro de un negocio (gestión) siempre estará por debajo o formará parte de la dirección y gobierno de una organización (manejo). El término manejo de riesgos nos ofrece flexibilidad organizacional en la toma de decisiones, nos da capacidad de manipulación de escenarios y de todo aquello que sea necesario con el fin de incrementar las capacidades y habilidades de respuesta de una empresa, organización o gobierno ante escenarios de riesgo. Mientras gestionar se refiere a acciones concretas. El término manejo se refiere a un enfoque global e integrador. El término gestión se refiere a actos o acciones necesarios para alcanzar un solo propósito. En nuestro campo de trabajo el enfoque global e integrador que adquiere el término manejo de riesgos nos permite trabajar, de manera coordinada y con un ángulo previsor, escenarios complejos donde sistemas y subsistemas interactúan entre sí, mientras el término gestión de riesgos solo nos permite trabajar esfuerzos de manera aislada. El término manejo nos permite entender el riesgo en su contexto. Esta anotación no es otra cosa que un conjunto de observaciones basadas en mi formación y experiencia profesional y académica.
3 De acuerdo con datos de la Cámara de Comercio Servicios y Turismo en Pequeño de la Ciudad de México de septiembre, se estimaban costos de 750 millones de pesos, la pérdida de miles de fuentes de empleo y el riesgo de cierre definitivo de algunos comercios de la zona.
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ANA LUCÍA HILL es asesora en el manejo político-estratégico, técnico y operativo de crisis, desastres y riesgos. Ha sido consultora política en Estados Unidos, México y Centroamérica.
Felicidades