Publicado recientemente, el cuadernillo Autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, escrito por Juan Manuel Portal, es el primero de una serie de 19 textos que publicará la Red por la Rendición de Cuentas (RRC), con propuestas que plantean la ruta para la elaboración de una política pública en materia de rendición de cuentas en México. La RRC se ha convertido en un espacio para la deliberación y el análisis profundo en torno a las causas que han impedido el desarrollo de un sistema articulado de rendición de cuentas. La contribución de la Auditoría Superior de la Federación a las deliberaciones de la RRC descansa en su calidad de organismo del Estado, que ha consolidado su posición ante la opinión pública en los últimos años. A continuación reproducimos un extracto del texto escrito por Juan Manuel Portal y que puede ser consultado en <www.rendiciondecuentas.org.mx>.
En México, el tema de la autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) se ha debatido desde diferentes perspectivas en los últimos años. Por ejemplo, se ha llegado a proponer que la entidad de fiscalización superior debería adoptar un modelo como el del Tribunal de Cuentas Europeo, el cual tiene un mayor alcance y más facultades sancionatorias. El debate relativo al establecimiento de un órgano fiscalizador según el modelo del Tribunal de Cuentas Europeo parte de un diagnóstico impreciso; la discusión pertinente debería centrarse en mejorar el blindaje con el que debe contar el órgano de fiscalización superior del país, para que su trabajo continúe desarrollándose de acuerdo con una visión técnica, alejado de influencias con sesgo partidista.
La naturaleza de las tareas de los órganos autónomos en los Estados hace necesario que estas cuenten con un diseño institucional que las aísle de los intereses de los poderes establecidos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), de los partidos políticos y de cualquier influencia que pueda afectar su objetividad e imparcialidad. Tradicionalmente, estas tareas estaban incluidas dentro del ámbito del Poder Ejecutivo, y con el gradual proceso de democratización se fueron generando las condiciones para que dicho Poder renunciara a su autoridad en esas áreas.
Los antecedentes de la ASF se encuentran en la Contaduría Mayor de Hacienda, cuyas principales funciones se alternaron con las de un Tribunal de Cuentas a partir de 1824. Desde 1867 y hasta el año 2000, la Contaduría Mayor de Hacienda no sufrió cambios en su denominación. Fue al término del siglo XX cuando el tema de la fiscalización superior fue objeto de un intenso trabajo legislativo, que dio lugar a la promulgación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (LFSF) en el año 2000 y a la creación de la Auditoría Superior de la Federación.
La fiscalización superior está concebida como una actividad del Estado que contribuye al equilibrio entre los tres poderes de la Unión y está depositada en la representación popular, que se auxilia de un órgano técnico para auditar la Cuenta Pública. Con los resultados de sus revisiones y la publicación de estos, la ASF contribuye a la toma de conciencia respecto de elementos fundamentales de la gestión pública y a la identificación de oportunidades de mejora en el desempeño gubernamental. Los problemas estructurales de la Administración Pública Federal y los hechos irregulares son señalados en el Informe del Resultado de la Fiscalización de la Cuenta Pública (IRCP), ofreciéndose propuestas y recomendaciones para su solución, así como acciones correctivas y preventivas.
Entre las atribuciones de la ASF se encuentra la autonomía técnica y de gestión para decidir sobre su organización interna, su funcionamiento, sus resoluciones y el manejo de los recursos presupuestales que le son asignados.
La pregunta pertinente resulta ser, entonces, si es suficiente o no la autonomía técnica y de gestión de la ASF. Partiendo del hecho de que la fiscalización conlleva riesgos de controversia y confrontación, la autonomía e independencia en la tarea auditora son fundamentales para mantener la credibilidad institucional. Ambos principios son la base sobre la cual se sustentan las normas profesionales de fiscalización pública emitidas por organismos internacionales, entre ellos la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, por sus siglas en inglés) y la Asamblea General de la ONU.
Lo que estas normas internacionales señalan es que la fiscalización superior es una actividad técnica que, en gran medida, se desenvuelve en la esfera de lo político. Su institucionalidad depende de la prevalencia de la autonomía e independencia respecto de todos los factores vinculados con la militancia partidista y las presiones de los entes auditados. Solo actuando bajo estos principios se trascienden los aspectos coyunturales y casuísticos de las situaciones que se revisan.
Una de las referencias más importantes dentro de la normatividad de la Intosai es la Declaración de Lima aprobada en el IX Congreso, de octubre de 1977, que define los conceptos básicos que están involucrados en el funcionamiento de las entidades de fiscalización superior (EFS). La importancia de la Declaración radica en que las definiciones de dichos conceptos se han convertido en estándares que eliminan la subjetividad en su interpretación. Este marco objetivo sirve de protección para las EFS respecto de la interpretación que pudieran realizar legisladores y políticos, en el ámbito de sus respectivos países, con la intención de manipular la definición de elementos vinculados con la labor fiscalizadora de sus órganos técnicos. Las interpretaciones sesgadas de términos como autonomía e independencia tienen un contrapeso en la Declaración de Lima. Por otra parte, en dicho documento se abordan las relaciones con el Poder Legislativo, el Gobierno y la administración pública. Finalmente, se desarrollan los lineamientos para la ejecución de auditorías a operaciones estatales, instituciones en el extranjero y empresas con participación del Estado, y para el control de ingresos fiscales, contratos públicos y obras públicas, entre otras acciones.
Asimismo, en 2007, en el marco del XIX Congreso de la Intosai, se emitió la Declaración de México, la cual complementa a la Declaración de Lima. En particular, establece condiciones básicas para la libre realización de la fiscalización, sin obstáculos políticos, administrativos, financieros o legales, así como la apertura al escrutinio público de sus resultados, para garantizar la objetividad de los hallazgos detectados, la credibilidad de las instituciones fiscalizadoras, la transparencia de los procesos y la posibilidad de que dichas observaciones se traduzcan en acciones preventivas o correctivas para la mejora de los gobiernos.
El término independencia se refiere a la necesidad de que el auditor sea ajeno a las prioridades del ente auditado, a la contienda política e, inclusive, a la opinión pública, con el fin de realizar su trabajo sobre las bases de la veracidad y la imparcialidad. Independencia es la actitud —sustentada en la honestidad y el profesionalismo— del auditor respecto de la institución que es revisada, y es un requisito para que los resultados de la fiscalización sean válidos.
Por su parte, la autonomía es una condición institucional, indispensable para que la labor de auditoría se efectúe al margen de presiones e influencias externas. Específicamente, las EFS deben estar protegidas en la parte técnica de su trabajo (planeación, ejecución, así como elaboración y presentación del informe de auditoría) y en la forma de administrar sus propios recursos humanos y financieros.
Tanto la independencia como la autonomía han sido principios respetados en la gestión de la ASF. En lo que se refiere a la independencia, esta se ha dado gracias al proceso de elección del titular de la institución y a la naturaleza del mando unipersonal. En consecuencia, existe un blindaje natural derivado de la pluralidad de la Cámara de Diputados, en donde la interacción de las distintas fuerzas políticas descarta el nombramiento de alguien identificado con una corriente partidista.
Adicionalmente, la diversidad de los medios de comunicación nacionales que cubren los asuntos vinculados con la fiscalización superior a nivel federal, incluyendo la elección del titular de la institución, genera un contrapeso natural a los intereses particulares de las distintas bancadas que conforman la Cámara de Diputados.
La autonomía técnica y de gestión que ha prevalecido en el funcionamiento de la ASF ha blindado su labor de influencias externas. Más allá de una percepción subjetiva, el texto del auditor superior de la Federación expone algunos de los elementos que sustentan esta afirmación. Por ejemplo, en 2008 la ASF estuvo sujeta a una Revisión Internacional entre Pares, en la que participaron las EFS de Estados Unidos, el Reino Unido y Puerto Rico. Como resultado de esta revisión, la ASF obtuvo un dictamen favorable. Asimismo, en los medios de comunicación nacionales se ha ido incrementando la presencia de los resultados de las auditorías, y la ASF se ha consolidado como una referencia en el proceso de rendición de cuentas en México.
Sin embargo, es válido cuestionarse si se puede fortalecer el blindaje de la institución y crear así un mejor escenario para el desarrollo de la fiscalización superior en México. En ese sentido, el hecho de que la ASF no sea un organismo constitucionalmente autónomo no implica que no pueda actuar con imparcialidad, aunque el contexto en el que se inserta le puede restar credibilidad. Ante ello, se pueden identificar tres opciones:
- Mantener el estatus actual de la institución como órgano del Poder Legislativo;
- Modificar su relación con la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF) de la Cámara de Diputados y con la Unidad de Evaluación y Control (UEC);
- Otorgar la autonomía constitucional a la ASF, con el blindaje actual contra la injerencia política, con el enfoque técnico que han generado confianza en los últimos años y con la obligación de apoyar a la Cámara de Diputados en la revisión de la Cuenta Pública.
Dotar de autonomía constitucional a la ASF no significaría necesariamente que el Poder Legislativo perdería el control financiero que tiene sobre el Poder Ejecutivo, como lo han señalado especialistas en la materia que han debatido sobre dicha posibilidad. Por lo tanto, habría que centrar la atención en la relación objetiva que se debe establecer a través de la información, ya que los resultados de la revisión de la Cuenta Pública que obtenga el órgano fiscalizador son un insumo para la toma de decisiones presupuestarias y para el control político de la gestión financiera del sector público. A la fecha, este vínculo, estratégico para el desarrollo económico, no se ha establecido legalmente.
Otro aspecto que se ha destacado en diversos ámbitos es que la ASF tendría que ser el eje sobre el cual deberían funcionar todos los órganos fiscalizadores del país. Bajo esta concepción, la ASF haría las veces de órgano rector de la auditoría gubernamental en México. En este contexto, la autonomía constitucional abriría la posibilidad para que diversas atribuciones de la asf tuvieran alcance sobre los tres niveles de gobierno.
No hay recetas únicas ni mágicas en cuanto al modelo de fiscalización. El mejor modelo es aquel que permita generar condiciones para que el órgano de fiscalización (1) desarrolle sus funciones alejado de presiones e influencias externas, (2) emita informes de auditoría con impacto en la actividad legislativa y (3) alcance un lugar destacado ante la opinión pública.
Las instituciones de fiscalización superior más prestigiadas y con mayor efectividad en el mundo dependen de los poderes legislativos de sus respectivas naciones. La función central de la fiscalización es generar información veraz, sustentada en pruebas documentales contundentes, sobre el ejercicio de los recursos provenientes del erario. Para ello ha sido indispensable que el órgano fiscalizador se desenvuelva con el más alto nivel ético y profesional y con un afinado enfoque técnico y especializado sobre los sectores estratégicos, los programas prioritarios y las áreas fundamentales para el desarrollo del país.
Durante la última década, la ASF ha fortalecido su posición para mantener la congruencia con los principios técnicos y de imparcialidad que la sustentan, así como para responder con todos los elementos a su alcance a la exigencia colectiva de que su aportación sea más útil a los legisladores y a la sociedad. Esta exigencia tiene una conexión indisoluble con la demanda generalizada de todos los segmentos de la población de que se conozca el manejo de los recursos públicos y los resultados que con su aplicación se obtienen. Actualmente, la fiscalización superior es percibida como un instrumento útil para esos fines, razón estimulante para redoblar empeños.
Como resultado de la utilidad de sus servicios, la ASF ha sido objeto de un progresivo fortalecimiento en su estructura y funciones. También ha merecido el juicio aprobatorio de legisladores, actores políticos, sociales y académicos para que se prosiga en la ampliación de sus facultades.
Uno de los desafíos para el impacto del trabajo de la ASF es que el proceso de fiscalización superior en México está sujeto a plazos y tiempos que se indican en la Constitución y por esa razón el IRCP se presenta 14 meses después del cierre del ejercicio fiscal que se revisa. En consecuencia, la información que presenta la asf aún no es un insumo oportuno para los diputados en la asignación presupuestaria. Por ello, la Cámara de Diputados ha aprobado diversas modificaciones constitucionales —actualmente en curso en la Cámara de Senadores— para la ampliación y el fortalecimiento de las facultades del órgano técnico fiscalizador.
Estos cambios legislativos permitirían superar las limitaciones que hoy enfrenta la ASF para responder a las crecientes exigencias de la sociedad respecto a un manejo honesto de los recursos públicos.
Los avances en materia de fiscalización y rendición de cuentas son importantes y se requiere continuar fortaleciendo el esquema de pesos y contrapesos, para lo cual es indispensable, a su vez, fortalecer las instituciones democráticas que le dan sustento. Aún cuando es importante reflexionar qué implicaciones tendría para la estructura tripartita de poderes la autonomía constitucional de la ASF, resulta más apremiante fortalecer la fiscalización del uso y manejo de los recursos públicos, antes que modificar el diseño institucional.
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JUAN MANUEL PORTAL es contador público y maestro en Administración Pública por el IESAP. Cuenta con estudios de posgrado en el IPADE. Actualmente es el auditor superior de la Federación.
