Práctica común en nuestro país, la condonación de impuestos a personas y entidades morosas desalienta aún más al contribuyente, sobre todo al cautivo. Este artículo da cuenta de los efectos nocivos de esta práctica: más allá del daño que supone para las finanzas públicas, atenta contra el principio de la igualdad entre los integrantes de una sociedad.
En un país como México, en el que la construcción de un Estado medianamente funcional ha representado innumerables costos económicos y sociales, parecería irracional darnos el lujo de tirar a la basura cualquier avance, por mínimo que sea. Lamentablemente, la realidad superó a la razón, ya que a nuestro Congreso pareció no importarle ningún tipo de costo o consecuencia al momento de aprobar la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2013. De esta manera, sin mayor trámite o discusión, se extendió el beneficio fiscal contemplado en el “Decreto por el que se otorgan diversos beneficios fiscales en materia del impuesto sobre la renta, de derechos y aprovechamientos”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 2008.
Este decreto establece una condonación del total de los adeudos fiscales correspondientes a 2005 y años anteriores. También establece un estímulo fiscal sobre el ISR de los trabajadores de entes públicos, en montos equivalentes a 60% para 2009, 30% para 2010 y 10% para 2011 (montos que fueron modificados por las leyes de ingresos de 2010 y 2011). Finalmente, con broche de oro, establece una condonación sobre el total de los adeudos fiscales de los años de 2006 a 2008, cuando los sujetos del decreto (entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluyendo sus organismos descentralizados y autónomos) regularicen su situación respecto a los ejercicios de 2009 a 2011. Sin embargo, este intento de borrón y cuenta nueva no solo tiene implicaciones económicas, sino de cultura tributaria.
Cabe considerar que, en principio, supondríamos que las personas se han reunido y organizado en sociedades para hacer frente a sus necesidades, por lo que han aceptado vivir bajo ciertas leyes. Así, para poder atender satisfactoriamente las exigencias, una sociedad necesita de un sustento económico; este debe provenir en su mayor parte de los propios ciudadanos, incluyendo los funcionarios públicos. Efectivamente, la legislación fiscal aplica (en teoría) a todos por igual, respetando el mandato constitucional de proporcionalidad y equidad.
En nuestro país, sin embargo, la realidad es muy distinta. No es una novedad que la mayoría de los mexicanos tiene aversión, en mayor o menor grado, al pago de contribuciones impuestas por el Gobierno. Esta aversión no es gratuita. ¿Por qué si las personas no dudan en ceder espacios de libertad o limitar su propiedad para subsistir, no están dispuestas a realizar contribuciones que en todo caso serán en beneficio suyo? ¿Qué ocasiona que el individuo se rehúse a pagar los impuestos?
Claramente, la respuesta no puede ser unívoca, pero uno de los factores determinantes en la conducta de los contribuyentes tiene que ver con la representación y legitimidad del Gobierno. Nuestro Congreso tiene una naturaleza representativa y es su obligación incorporar las demandas de los representados, cabildear los distintos intereses y producir leyes que proporcionen las herramientas, principalmente a los poderes y órganos ejecutores, para concretar y materializar las peticiones. En México esto no sucede siempre. Los diputados y senadores (federales en este caso, pero no exclusivamente) escuchan más a los gobiernos estatales y municipales que a los propios ciudadanos gobernados. Son los gobiernos sin ciudadanos los que tienen la voz y el poder para influir en las decisiones. Con esto no se está diciendo que nuestros representantes populares no deben escuchar o interactuar con los distintos ámbitos de gobierno, pero sí que no deben olvidar a quienes representan.
Un rasgo característico de las relaciones entre el Estado y los gobernados es que el poder que ostenta el Estado se concreta en el monopolio de la coacción, por medio del derecho penal, y en la imposición y recaudación de impuestos. Es decir, los gobernados y el Gobierno no se encuentran en una relación de igualdad (aunque cada vez, por fortuna, la distancia se acorta más), lo que implica que para que no haya un abuso de este poder por parte del Estado es necesario aplicar pesos y contrapesos con el objetivo de mantener el equilibrio artificial en la relación.
En materia tributaria, los controles que proporciona un Estado de derecho son los controles de legitimación y legalidad. Al someter las contribuciones (incluidos los impuestos) a estos controles, observamos que, básicamente, la legalidad consiste en establecer en la ley los impuestos mediante un procedimiento legislativo. En esta parte se realiza la coyuntura entre la legalidad y la legitimación; si las contribuciones deben estar en la ley y el legislador es el creador de esta, alguien tiene que otorgarle tal facultad. Ese alguien es el pueblo, el contribuyente que mediante el voto le confiere al legislador el poder de imponer contribuciones.
El hecho de que nuestros legisladores hayan dado un trato especial a los ayuntamientos y gobiernos estatales, aprobándoles condonaciones y generosos beneficios fiscales, ocasiona que no se cumpla con un principio básico de política tributaria: la equidad. La Suprema Corte ha mencionado incluso que no toda desigualdad de trato por la ley supone una violación al artículo 31, fracción IV, de la Constitución, sino que la violación se configura exclusivamente si aquella desigualdad produce una distinción entre situaciones tributarias que puedan considerarse iguales sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable. Es aquí donde entran las implicaciones económicas.
Un informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) señala que para la emisión del decreto en cuestión no existe un antecedente de estadísticas referentes a los adeudos que tienen tanto la federación con las entidades federativas, municipios y organismos descentralizados, como estos con la federación, que valide la necesidad de su expedición. Por otra parte, la ASF solicitó al Servicio de Administración Tributaria (SAT) que señalara los objetivos y metas planteadas, así como los instrumentos y mecanismos que estableció para medir y evaluar los avances y resultados de la implementación del decreto. En respuesta, el SAT indicó que en la operación de este esquema no se establecieron metas. Más aún, el mismo informe señala diversas inconsistencias en el número de entes públicos adheridos al decreto, así como problemas con requisitos que exige el decreto revivido.
En cuanto a montos, la disponibilidad de información es casi nula para 2011 y 2012, y de los datos existentes no se tiene completa certeza. No obstante, tanto los datos reportados por el SAT como las estimaciones realizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) durante el inicio de vigencia del decreto llegan a la cantidad de miles de millones de pesos. Tan solo de beneficios relacionados con el isr se aplicaron 4 mil 997 millones 501 mil 300 pesos de estímulos fiscales por sueldos y salarios retenidos, de los cuales 2 mil 525 millones 354 mil 400 correspondieron al ejercicio fiscal 2009 y 2 mil 472 millones 146 mil 900 al 2010.
Se trata de un monto equiparable a casi cuatro veces el presupuesto asignado a la Comisión Nacional de Derechos Humanos en el presente año. Para 2012, la estimación de la shcp arrojó un total de 4 mil 905 millones, es decir, poco más del presupuesto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o casi el presupuesto total del Senado de la República y la Auditoría Superior de la Federación juntos para 2013.
Queda claro que con estos montos de dinero se pueden impulsar muchas políticas públicas o dar fortalecimiento institucional. Además de esto, el punto más criticable de revivir este borrón y cuenta nueva es que, en principio, no tendría por qué haber adeudo de isr de trabajadores de los entes públicos, si son los propios gobiernos los que tienen el dinero para pagar y por lo tanto para retener. Igual de grave es que los gobiernos de los estados y municipios hayan retenido el dinero y no lo entreguen a las arcas federales, ya que lo recaudado no es ni por asomo de su pertenencia.
En conclusión, no es suficiente la legalidad para hacer que las personas paguen: es indispensable una justificación de fondo que tenga como base la creencia y el valor de que ese pago es lo correcto o lo bueno. La legitimidad tributaria no puede identificarse por completo con lo justo, pero sí con la obligación de satisfacer las necesidades de los habitantes y, de esta manera, crear incentivos, tanto para los gobernados como para los gobiernos, para que cumplan con sus obligaciones fiscales.
En otras palabras, el Estado también tiene una dimensión moral en el aspecto tributario. Existe una relación directa e indisoluble entre el porcentaje de cumplimiento y la seguridad que tengan las personas de que los recursos aportados serán utilizados realmente para fines que beneficien a la colectividad a la que están destinados, y que se dará un trato igual a todos los contribuyentes. Es decir, si el Estado no fomenta una cultura tributaria responsable y es deficiente en su manera de planeación y programación del gasto público, los contribuyentes tendrán mayores y mejores razones para dejar de pagar.
1 El Diario Oficial de la Federación publicó la Ley de Ingresos 2013 el 17 de diciembre de 2012. La Ley fue aprobada en lo general el miércoles 12 de diciembre de 2012 en la Cámara de Diputados, con 446 votos a favor, 19 en contra y 7 abstenciones. En la Cámara de Senadores se aprobó en lo general al siguiente día, jueves 13 de diciembre de 2012, con 101 votos a favor, 16 en contra y 2 abstenciones.
2 Según jurisprudencia de la Suprema Corte, el principio de equidad no implica que los sujetos se encuentren, en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de absoluta igualdad. Es decir, sin perjuicio del deber del Estado de procurar la igualdad real, la equidad se refiere a la igualdad jurídica, al derecho de todos los gobernados de recibir el mismo trato que quienes se ubican en similar situación de hecho.
3 No se prohíbe al legislador contemplar la desigualdad de trato, sino solo en los casos en que resulta artificiosa o injustificada la distinción.
4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010.
____________________________________________
RICARDO CORONA es coordinador de Finanzas Públicas del IMCO. MANUEL GUADARRAMA es investigador del IMCO.
