Este ensayo analiza el tamaño, las características y la evolución de la informalidad en México para explicar la expansión del fenómeno en décadas recientes y proponer una tesis novedosa sobre la relación que guarda con la política social y la improductividad.
Una visión del estancamiento de la productividad en la economía mexicana atribuye este a las altas y crecientes tasas de informalidad en el mercado de trabajo que se originan en fallas de mercado y distorsiones de política fiscal, laboral y social. De acuerdo con esta tesis, para decirlo en las palabras de la ocde (2012b, p. 113), “la informalidad es una de las principales causas de la baja productividad que frena el crecimiento económico de México”. En su libro de 2008 sobre política social, informalidad y crecimiento, Santiago Levy argumenta que, “al reducir la productividad, la informalidad daña a los trabajadores tanto formales como informales y también reduce la productividad del capital, con implicaciones negativas para el crecimiento del PIB” (Levy 2008 p. 4). De acuerdo con el Estudio Económico de México de la OCDE (2011, pp. 163-64):
La informalidad vulnera la productividad de las empresas que conforman este sector. En primer lugar, la necesidad de ocultar sus actividades limita su crecimiento, lo que por otra parte puede inhibir la integración vertical y horizontal eficiente, así como el crecimiento interno de las empresas […]. Lo que probablemente es más importante, sin embargo, es que un tamaño reducido de la empresa puede dificultar el acceso al financiamiento y, por tanto, a las posibilidades de invertir en equipo moderno.
En un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo, se dice a propósito de América Latina: “Esto significa que los bajos niveles de productividad agregados se explican por la abrumadora mayoría de pequeñas empresas y que, por lo tanto, a diferencia de otras regiones del mundo, la presencia avasalladora de micro-empresas y trabajadores por cuenta propia debe interpretarse como una señal de fracaso, y no de éxito, como a menudo se indica” (Pagés 2010, p. 8).
Como veremos en este ensayo, la alta incidencia de la informalidad y su aumento en el tiempo se atribuyen a su vez a diversas fallas de mercado y distorsiones de política que generan incentivos a la informalidad. Después de analizar la magnitud, las características y la evolución de la informalidad en México, se examinan las bases en que se apoyan estos argumentos, considerando por qué se expandió la informalidad y analizando el rol de la política social en esta expansión. Siguen a ello una explicación diferente de lo ocurrido y las conclusiones.
1. Magnitud y evolución
de la informalidad en México
La reciente adaptación de la medición de la informalidad en México del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) a las normas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) agrega a la definición tradicional del sector informal a los trabajadores subordinados no registrados ante la seguridad social, los trabajadores domésticos y los trabajadores informales agropecuarios. Con esta nueva definición, calculamos que la informalidad predomina en el mercado de trabajo, al representar alrededor de 60% de la población ocupada.1
La incidencia de la informalidad es desigual entre sectores económicos. Además del agropecuario (que no está considerado dentro del sector formal en su definición tradicional), esa incidencia alcanza sus niveles más altos (con porcentajes del empleo informal que superan por mucho el 50%) en la industria de la construcción, el comercio y los servicios diversos (ver el Cuadro). En contraste, la industria manufacturera, extractiva y de la electricidad, así como otros servicios, son sectores donde predomina el empleo formal.
Cualquiera que sea la definición exacta de informalidad, no cabe duda de que las empresas informales presentan menores niveles de productividad que las empresas formales. Las empresas informales se ubican típicamente en sectores o subsectores (como ciertas actividades del comercio y los servicios) donde las economías de escala están ausentes (lo que les permite resistir la competencia de empresas más grandes) y/o los requerimientos de capital son muy pequeños. El hecho de que las empresas informales muestren menor productividad que las formales (controlando por tamaño) no significa que los grandes diferenciales de productividad entre el sector formal y el informal no se deban fundamentalmente a las grandes diferencias en tamaño e intensidad de capital. A la hora de discutir por qué el sector informal es poco productivo, los argumentos se refieren sobre todo al tamaño de las empresas informales (desaprovechamiento de economías de escala, falta de inversión en innovación) y a su baja intensidad de capital.
En el periodo más reciente, la informalidad urbana no parece haberse expandido como proporción de la fuerza de trabajo. Los datos del INEGI, basados en la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) no muestran una expansión: la tasa de ocupación informal se mantiene, con pequeñas oscilaciones, en alrededor de 27% entre 1995 y 2008 (con un aumento a 29% con la crisis de 2008-2009).
No sucede lo mismo en definiciones más amplias de la informalidad. Tomando como fuente los censos económicos y una definición de empresas informales que incluye a empresas con trabajadores no asalariados y empresas con trabajadores asalariados no afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Busso, Fazio y Levy (2012) encuentran que entre 1998 y 2008 hubo una fuerte expansión del sector informal, concentrada en los sectores de comercio y servicios.
Por otra parte, las estimaciones de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (2007) sobre informalidad urbana —en una definición amplia— para 2000-2007, muestran también un aumento entre 2000 y 2005, con un descenso en 2006 y 2007 (véase Samaniego, 2008).
En resumen, la informalidad urbana parece haber tenido una tendencia ascendente desde mediados de los noventa, aunque solo en su definición más amplia. En su definición más restrictiva, la informalidad urbana no aumenta sino a partir de la crisis de 2008-2009 y, por otra parte, si se incluye la informalidad agropecuaria en la definición amplia, no hay tendencia ascendente.
2. ¿Por qué se expandió
la informalidad urbana?
Veamos cada uno de los factores que han sido mencionados para explicar la alta incidencia de la informalidad y/o su expansión. La ausencia de mercados de crédito desarrollados contribuye a generar altas tasas de informalidad al obstruir una eficiente reasignación del capital entre las empresas y al reducir los costos de oportunidad de la informalidad (uno de los costos de ser informal es precisamente no tener acceso a los mercados formales de crédito). El régimen impositivo, caracterizado por una combinación de altos impuestos y una persistente evasión impositiva, termina subsidiando de manera significativa a las empresas con baja productividad. Ello incrementa su importancia, con efectos adversos sobre la productividad agregada. Los regímenes impositivos especiales aplicados a las micro y medianas empresas intensifican los subsidios a la informalidad. Los sistemas de protección social en América Latina también contribuyen a la informalidad.
Recientemente estos regímenes se han complementado con programas sociales que intentan incluir a las personas que no tienen cobertura en el sistema tradicional. Estos esquemas abarcan programas, gratuitos o de bajo costo, de seguro médico (como el Seguro Popular) o transferencias monetarias condicionadas que incluyen la ausencia de protección formal como un criterio de elegibilidad. El resultado en conjunto es gravar al trabajo formal mientras se subsidia la informalidad, alentando así su expansión.
De los tres factores mencionados, los dos primeros (fallas de los mercados de crédito y cargas impositivas) son relevantes para dar una explicación de los niveles de productividad, más que de sus tasas de crecimiento. Desde la perspectiva de la explicación de la desaceleración del crecimiento de la productividad, las preguntas relevantes son: ¿han empeorado las fallas de los mercados de crédito?, ¿ha cambiado la orientación del sistema impositivo y el cumplimiento de las obligaciones fiscales para favorecer más que en el pasado a las empresas informales?
Consideremos la evidencia presentada para responder a estas preguntas. Pagés (2010) muestra que en América Latina (México incluido) la profundidad financiera (medida como el crédito al sector privado como porcentaje del PIB), comparada con la de los países desarrollados, disminuyó después de la crisis de la deuda y hasta 1990. Sin embargo, el crédito cayó aún más después de las crisis del sudeste asiático y rusa de 1997 y 1998, un periodo en el cual lo peor de la desaceleración del crecimiento de la productividad ya había ocurrido.
En lo que se refiere a los regímenes impositivos y la evasión fiscal, Pagés (2010) documenta con amplitud sus efectos en el nivel de la productividad, pero no presenta ninguna evidencia de que los cambios en las políticas impositivas desde 1980 hayan provocado la desaceleración en su crecimiento. Es probable que la evasión fiscal se haya incrementado en décadas recientes, pero en la medida que los sistemas fiscales no han cambiado, esto es una consecuencia, más que una causa, de la expansión de la informalidad.
3. El cambio en la política social
y su rol en la expansión de la informalidad
Varios autores afirman que la informalidad y la ilegalidad resultan en gran medida de la reglamentación asimétrica que regula los contratos de trabajos salariales y no salariales. A diferencia de los contratos salariales formales, que están sujetos a cuotas obrero-patronales y a la seguridad social, los contratos informales se benefician desde principios del año 2000 de los servicios de salud del seguro popular, que están financiados por impuestos generales. ¿Pero en qué medida el aumento de las distorsiones es la razón principal del aumento de la informalidad?
Busso, Fazio y Levy (2012) mencionan varios trabajos que presentan evidencia empírica sobre los efectos del cambio en las regulaciones del trabajo no asalariado (tales como pensiones y servicios de salud a los pobres informales) en la asignación de capital y trabajo en favor del sector informal. Otros autores opinan, sin embargo, que no hay tal evidencia. En primer lugar, como ya hemos visto, está en duda el hecho mismo de si ha habido una expansión del empleo informal como porcentaje del empleo total después de los años ochenta. En segundo lugar, Heckman et ál. (2010) argumentan que si el porcentaje de trabajadores asalariados ilegales se ha expandido como porcentaje del empleo total, esta tendencia empezó antes de los cambios introducidos en las regulaciones de los años 2000 y no se vio alterada por esos cambios. En tercer lugar, varios trabajos cuestionan los supuestos efectos del Seguro Popular sobre la informalidad. La ausencia de estos efectos se explicaría por el hecho de que el Seguro Popular, el principal programa de atención a los pobres informales, está lejos de ser un buen sustituto de los servicios que provee la seguridad social a los trabajadores asalariados legales. Según Cordera y Murayama (2012), la cobertura de los servicios de salud es muy distinta: los diagnósticos que cubre el Seguro Popular equivalen a solo 11% de los que cubre la seguridad social. Además, un trabajador que se desplaza del sector formal al informal pierde no solo los beneficios médicos de la seguridad social sino también acceso a préstamos hipotecarios, pensión, seguro de incapacidad y otros beneficios.2 A ello se agrega el hecho de que los salarios medios son mayores para los trabajadores formales (Moreno 2007, Esquivel y Ordaz-Díaz 2008). En la revisión más amplia de los estudios sobre los efectos del Seguro Popular en la informalidad, Bosch et ál. (2012) concluyen que estos efectos son positivos pero de magnitud muy menor (entre 0.4 y 1% del empleo informal total que hoy en día representa 60% de la fuerza de trabajo).
Aun suponiendo que el aumento en las distorsiones introducidas por nuevos programas sociales haya contribuido a una mayor informalidad, ¿qué tan responsables son esos incentivos del retraso de la productividad en la economía mexicana? El problema aquí es que el momento en que ocurrió la contracción de la productividad no da sustento a la hipótesis de que estas políticas sociales hayan tenido un efecto importante en la desaceleración de la productividad: las nuevas políticas sociales diseñadas para atender a los pobres informales se desarrollaron en los años 2000, precisamente en el periodo de recuperación del crecimiento de la productividad. En efecto, la productividad del trabajo en el conjunto de la economía toca fondo en 1988 (17% por debajo del nivel de 1980) y se estanca entre 1988 y 1995. A partir de ahí se eleva continuamente en los siguientes 10 años hasta recuperar en 2005 el nivel de 1980. De 2005 en adelante, la productividad siguió creciendo hasta 2008, y fue solo como resultado de la profunda recesión de 2009, dado el carácter procíclico de la productividad, que esa tendencia ascendente se revirtió. Además, si el impacto del Seguro Popular consiste en elevar la informalidad entre 0.4 y 1 punto porcentual, ¿cuánto puede haber reducido la productividad agregada?
4. Una visión distinta
En el planteamiento que estamos discutiendo, la acumulación de factores y el crecimiento de la productividad se toman como independientes entre sí, de manera que la interpretación resultante de la desaceleración del crecimiento de la productividad no le asigna un papel mayor a la acumulación de capital y al crecimiento de la producción en el desempeño de la productividad. Esto es, por cierto, lo que lleva a hacer hincapié en la necesidad de reformas estructurales que operen por la vía de acelerar el crecimiento de la productividad e incluso a afirmar que la baja tasa de inversión en capital físico no es responsable del pobre desempeño en términos de crecimiento.
Sin embargo, hay buenas razones para pensar que el papel de la acumulación de capital es muy importante. En efecto, el crecimiento de la productividad es en gran medida endógeno a la acumulación de capital y la expansión del producto como consecuencia de la presencia de rendimientos crecientes a escala, el rol de las ganancias de productividad derivadas de la reasignación de fuerza de trabajo entre sectores, y los efectos negativos sobre la productividad de los “excedentes de trabajo” en sectores que no presentan rendimientos crecientes.
Parafraseando a Kaldor, la tasa a la cual el producto por trabajador crece es una función de la tasa a la cual el capital por trabajador aumenta, porque las innovaciones técnicas que aumentan la productividad del trabajo usualmente requieren el uso de más capital por trabajador y porque la tasa a la cual una economía puede absorber las invenciones e innovaciones del pasado que todavía están sin explotar está limitada por su tasa de acumulación de capital.
En apoyo a esta visión está el hecho de que la desaceleración del crecimiento de la productividad desde principios de los años ochenta va asociada a una caída en la tasa de acumulación de capital y al desplome de la productividad en el sector de servicios, una caída que estuvo acompañada de una fuerte expansión de la participación de ese sector en el empleo total. Ello sugiere que lo que sucedió, simplemente, es que en la medida que la economía fue incapaz de absorber los nuevos entrantes a la fuerza de trabajo en los sectores de alta productividad, la fuerza de trabajo en expansión se refugió en las actividades de baja productividad de los sectores de servicios al tiempo que la caída en la tasa de acumulación de capital limitaba el ritmo de innovación y la absorción de nuevas tecnologías. Todo ello redujo el crecimiento de la productividad y del empleo en el sector industrial al tiempo que incrementó la participación en el empleo del sector servicios y redujo el producto por trabajador en ese sector, así como las ganancias de productividad derivadas de la reasignación de la fuerza de trabajo hacia sectores de alta productividad. Dadas estas consideraciones, ¿no es más bien el estancamiento de la productividad una consecuencia, y no una causa, de la falta de crecimiento económico?
La expansión del empleo informal en el periodo que más cayó la acumulación de capital es consistente con la visión de los clásicos de la economía del desarrollo (tales como Lewis, Nurkse y Rosenstein-Rodan). En esta visión, el sector informal (aunque no lo llamaran así) era como un excedente (o reserva) de trabajo que no logra emplearse en el sector moderno (o formal) de la economía debido a que el acervo de capital de que dispone la economía es demasiado pequeño para emplear en ese sector moderno a la totalidad de la fuerza de trabajo.
5. Conclusiones
El enfoque discutido en este ensayo atribuye el pobre desempeño de la productividad a fallas en el mercado de crédito y distorsiones de política económica y social que favorecen la supervivencia y la expansión de las empresas de baja productividad. Este enfoque aboga, en consecuencia, por la remoción de esas fallas y distorsiones como la clave para reanudar el rápido crecimiento de la productividad. Al mismo tiempo subestima, en mi opinión, la importancia de la acumulación de capital para la recuperación del crecimiento.
Además, en la medida que el sector informal es producto de la escasez relativa de capital en el conjunto de la economía y por sí mismo no hace uso de mucho capital, este enfoque sobrestima lo que se puede lograr con la eliminación de esas fallas y distorsiones. En efecto, tiene poco sentido plantear, como lo hacen Busso, Fazio y Levy (2012), que “si elimináramos todas las distorsiones y permitiéramos la reasignación del capital y el trabajo existentes entre empresas, la productividad agregada en México aumentaría en aproximadamente 200 por ciento”. ¿Vamos realmente a ingresar al primer mundo (porque eso es lo que implica aumentar la productividad agregada en 200%) con tan solo eliminar las “distorsiones” que fomentan la informalidad? ¿Por qué la mayor informalidad, que es consecuencia de los incentivos favorables a ella (las distorsiones), habría de reducir la productividad de esa empresa? Considérese una empresa que, debido a las mayores distorsiones, decide pasar de la formalidad a la informalidad (en el sentido de dejar de pagar contribuciones a la seguridad social). ¿Por qué habría de reducirse su productividad? Y a la inversa, ¿por qué, al empezar a pagar cuotas obrero-patronales, habría de aumentar su productividad? Las empresas informales son poco productivas primariamente porque no disponen del capital que permite hacer “fructificar” el trabajo (para usar la expresión de Arthur Lewis). Si la formalización incentiva el aumento de la productividad, ¿de dónde va a salir el capital para emplear a los trabajadores que dejan de ser informales? Estas son las preguntas cruciales. De eliminarse todas las distorsiones, y en ausencia de nuevo capital, la mayoría de las empresas que hoy son informales seguirían siendo poco productivas.
Todo lo anterior no significa que modificar los sistemas impositivos, eliminar las fallas en los mercados de crédito y transformar las políticas sociales no sean reformas importantes y necesarias. Por ejemplo, es claro que gravar el trabajo formal y subsidiar la informalidad dista mucho de ser la mejor manera de garantizar la provisión de beneficios sociales. En este sentido, coincido plenamente con Levy (2008) y Pagés (2010) en que se deben reformar las políticas sociales en la dirección de proporcionar acceso universal a la salud y la seguridad social, independientemente del estatus de las personas en el mercado de trabajo, y financiar la provisión de estos derechos sociales con recursos provenientes de impuestos generales. Pero ello no proporciona la varita mágica necesaria para recuperar el crecimiento.
Bosch, M., M.B. Cobacho y C. Pages (2012), “Taking Stock of Eight Years of Implementation of Seguro Popular in Mexico”, Inter-American Development Bank, Washington, D.C., mimeo.
Busso, M., M. Fazio y S. Levy (2012), “(In)formal and (Un)productive: The Productivity Costs of Excessive Informality in Mexico”, IDB Working Paper Series no. IDB-WP 341.
Esquivel, G. y J.L. Ordaz, Díaz (2008), “¿Es la política social una causa de la informalidad en México?”, en Ensayos, vol. XXVII, núm. 1, mayo de 2008, pp. 1-32.
Levy, S. (2008), Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico, The Brookings Institute, Washington, D.C.
OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, París.
OCDE (2012a), “México: Reformas para el cambio” en Perspectivas OCDE, enero.
Pagés, C. (ed.) (2010), La era de la productividad, BID.
Samaniego, N. y C. Murayama (2012), “¿Qué tan informales somos hablando de informalidad?”, en Nexos, noviembre.
1 Para una crítica de la metodología tradicional del INEGI en la estimación de la informalidad, véase Samaniego y Murayama (2012).
2 Además, está en cuestión si el Seguro Popular hace realmente más de lo que antes de su creación se hacía a través de los servicios de la Secretaría de Salud y las entidades federativas. Véase Murayama, El Universal, 7 de marzo de 2013, <http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2013/03/63398.php>.
___________
JAIME ROS BOSCH es profesor-investigador de posgrado de la Facultad de Economía de la UNAM.
[…] cuestionable a este nuevo esquema es que la explicación sobre el origen de la informalidad es sumamente debatible pues no necesariamente es una cuestión de elección el que las empresas se mantengan informales. […]
Irónico que las viviendas sean construidas en su mayoría por informales. ¿Habrán sido productivos los albañiles que las construyeron? Una buena medida sería, ¿qué tanto se caen en los temblores no, no? jeje Saludos.