Ante la debacle que amenaza a Europa, el G20 enfrenta el reto mayúsculo de ponerse a la altura. La labor que realizó durante la crisis desatada en 2008 resultó fundamental. Desde entonces, sin embargo, las cosas han cambiado. Luego de esa intervención, el Grupo luce debilitado. La relación de fuerzas en su interior, además, ha variado. Habrá que ver cómo reacciona y qué resultados logra a lo largo de estos días.
La ignorancia voluntaria de las lecciones
del pasado por parte de sus líderes es criminal.
Joseph Stiglitz
1. Fin de la calma relativa en Europa
Todo indicaba que la Cumbre de Líderes del G20 en México se iba a dar “en calma relativa”, lo que los anglosajones llaman “business as usual”. Sin embargo, a partir de las elecciones en Francia del 6 de mayo pasado y de los eventos trascendentes que la acompañaron, ha aumentado la intensidad de los vientos de crisis y estos amenazan con convertirse en un huracán que puede alcanzar su apogeo cerca de la cumbre mexicana, colocándola en su centro.
En efecto, la zona euro había venido sorteando un verdadero campo minado: el Banco Central Europeo (BCE) había otorgado una gran línea de respaldo a los bancos europeos por más de 1 billón de euros. Alemania había logrado negociar las bases de un tratado fiscal que obligaba a todos los países a avanzar hacia el equilibrio fiscal, un blindaje contra “las irresponsabilidades” de los países del sur de Europa. La “troika” –integrada por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el bce y la Comisión Europea– había certificado que al fin el “hijo pródigo”, Grecia, con su nuevo Gobierno, ya estaba ejecutando un programa económico de ajuste eficaz. Con ello, los acreedores aceptaron darle a Grecia una “quita” de su deuda de más del 50%, que le permitía reducirla a montos más manejables. La zona euro acordó adelantar la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad y dotarlo de un monto de alrededor de medio billón de euros para crear “una muralla de fuego”, rescatar a cualquier país en problemas, particularmente los grandes, y crear la confianza necesaria.
Cumplida esta tarea de los europeos, el FMI, en sus reuniones ministeriales de abril, logró obtener recursos adicionales, mediante líneas de crédito de algunos de sus miembros, por otro medio billón de dólares: una suerte de “barrera exterior” de protección, tanto para países europeos como no europeos que pudieran resultar contaminados por el virus del viejo continente.
Estados Unidos mantenía una tasa de crecimiento relativamente favorable de alrededor de 2% para 2012 y, finalmente, lograba una modesta reducción de su tasa de desempleo.
2. La elección francesa cambia el panorama europeo
El proceso electoral francés apuntaba como su muy probable ganador al candidato del Partido Socialista, François Hollande. Él ya había enarbolado la bandera de que Francia y Europa no podían salir de su crisis solo con programas de austeridad y cambios estructurales. La única solución era incorporar como objetivo primordial el crecimiento. Ya había adelantado que el tratado fiscal debía incluir este elemento. Él y Sarkozy habían señalado que el bce no podía tener como único objetivo la estabilidad: debía incorporar el crecimiento y el empleo.
La situación de España ejemplifica muy bien el fracaso de las políticas “ortodoxas” de austeridad. Este país tenía, al inicio de la crisis, una buena situación fiscal y de deuda. Sí tenía un problema de exceso de créditos hipotecarios malos, que afectaba a los bancos, y una deteriorada competitividad externa. Con la crisis internacional y las medidas de austeridad, su déficit fue aumentando. En 2010, este ya se encontraba cerca del 10% del PIB; se intentó reducir a 6% para 2011 y quedó en 8%. Para 2012 debía reducirse a 5% y en 2013 a la meta original de 3%. España pidió mayor tolerancia de las autoridades europeas. Había entrado ya en el círculo vicioso de recorte de gasto ➔ caída del PIB ➔ caída de ingresos ➔ mayor déficit con recesión y mayor deterioro de la cartera de los bancos. Los mercados financieros percibieron esto y aumentaron a 6% la tasa de interés sobre su deuda. Con crecimiento negativo de la economía, el peso de la deuda también aumentó notablemente. Mientras tanto, el desempleo alcanza tasas de casi 25% y, en los jóvenes, de hasta 50 por ciento.
Además del triunfo de Hollande, ocurrieron otras cosas. Los dos partidos que habían llevado adelante el Plan Griego de Ajuste son derrotados estruendosamente en las urnas. La que más gana es la izquierda radical, que rechaza los programas de austeridad. Adicionalmente, el Gobierno de la conservadora Holanda, que ha tenido un comportamiento económico razonable, cae porque el parlamento también rechaza su programa de austeridad. El Gobierno de Cameron, primer ministro británico, también recibe una derrota en las elecciones municipales, y Angela Merkel pierde en la provincia más grande de Alemania. Los “duros europeos” comienzan a flaquear. Merkel da señales, como un gesto a Hollande, de que podría incorporarse el factor del crecimiento. A España puede dársele mayor margen para su ajuste fiscal. Se convoca a una nueva cumbre europea para analizar cómo incorporar el factor del crecimiento. No resulta fácil darle contenido a este propósito. Se plantea la necesidad de incorporar programas de infraestructura y, en este sentido, otorgar un mayor papel al Banco Europeo de Inversión; Hollande plantea la creación de bancos públicos de desarrollo. La situación es particularmente difícil para países que tienen poco margen fiscal de acción debido al alto déficit, la elevada deuda y el acceso limitado a los mercados privados de crédito. El ministro de Hacienda alemán —hecho insólito—acepta que hay que aumentar los salarios para estimular su propia economía y “tolerar” una inflación mayor que la media europea. Hasta un rayo le cayó al avión de Hollande en su primera visita a Merkel.
3. El G20 en perspectiva histórica
La agenda del G20 ha tenido, a lo largo de sus ya seis cumbres –la primera en noviembre de 2008, en plena crisis–, tres grandes temas interrelacionados, así como otros importantes pero periféricos. El primer tema es lograr la recuperación económica frente a la crisis de 2008, que lleva ya cuatro años sin resolverse. El segundo tema ha sido la reforma de los sistemas financieros nacionales y el diseño de políticas de regulación bancaria para prevenir futuras crisis. La suerte de la banca ha sido similar a la de la economía general y tampoco se ha logrado resolver su crisis. El tercer tema ha sido la pomposamente llamada “reforma de la arquitectura financiera internacional”, o sea la reforma de las instituciones financieras internacionales: el fmi y el Banco Mundial. Los temas vinculados con la recuperación son evitar tendencias proteccionistas y darle especial importancia al combate contra el desempleo, particularmente de jóvenes.
Otros temas nuevos, pero periféricos, son los temas ambientales y el estímulo al crecimiento verde y la seguridad energética. Asimismo, las cuestiones relacionadas con la agenda de desarrollo, la seguridad alimentaria y el combate a la pobreza extrema, particularmente en África. Luego hay un popurrí: el acceso a la banca por parte de grupos marginados, el combate a la corrupción y otros.
A distancia, solo las dos primeras cumbres fueron exitosas: la de Washington y la de Londres. Realizadas en los peores momentos de la Gran Recesión, en ellas se articuló un ejercicio de cooperación internacional sin precedente desde los acuerdos de Bretton Woods. Se logró que los organismos internacionales inyectaran un billón de dólares para reactivar la economía mundial. Adicionalmente, los países instrumentaron políticas fiscales agresivas de gasto público y políticas monetarias expansivas para los bancos centrales: mayores créditos, tasas de interés más bajas y rescate de bancos y empresas industriales (General Motors). Así se evitó un desplome todavía más catastrófico de la actividad internacional. Después vino la complacencia de los líderes; la discrepancia entre los países que querían darle prioridad a las políticas de estímulo y los que favorecían la consolidación fiscal; la guerra entre el dólar y el yuan; las disputas sobre dónde hacer recaer la responsabilidad de rebalancear la economía mundial, si en los países superavitarios o en los deficitarios. Se establecieron marcos conceptuales de política con nombres rimbombantes como “Marco para un Crecimiento Vigoroso, Sustentable y Balanceado” y “Mecanismos de Evaluación Mutua”, pero pocas acciones concretas. La reunión de Seúl (noviembre de 2010), la primera en un país emergente, fue cuidadosamente preparada y se negoció el Consenso de Seúl sobre el Desarrollo con buenos documentos, pero no ocurrió nada. Para la Cumbre de Cannes de noviembre de 2011, Sarkozy lanzó, en forma ambiciosa (en la tradición gaullista), grandes ideas de reformas –un segundo Bretton Woods–, e introdujo nuevos temas como la seguridad alimentaria y energética, pero lo atrapó la crisis griega y del sur europeo. Inclusive, diversos líderes mundiales lo criticaron de inacción ante el resurgimiento de serios problemas. En Cannes explotó la tragicomedia grecorromana y las acciones contradictorias del Gobierno de Papandreou y del dueto Merkel-Sarkozy, que finalmente dieron lugar a la renuncia del griego. Vinieron también la caída de Berlusconi y su sustitución por un prestigiado tecnócrata, Monti, y las medidas posteriores ya reseñadas. La Cumbre de Líderes de Cannes resultó un fracaso. Esto significa un piso muy bajo que superar en la cumbre mexicana.
Sin embargo, ante los recientes acontecimientos europeos, existe la amenaza de que la reunión de los Cabos se celebre en una peligrosa coyuntura mundial.
4. Estado actual de los distintos temas de la agenda
Las cinco prioridades que el Gobierno mexicano ha establecido para la cumbre de los Cabos son: (1) Estabilización económica y reformas estructurales como fundamentos del crecimiento y el empleo; (2) Fortalecimiento del sistema financiero e inclusión financiera para favorecer el crecimiento económico; (3) Mejoramiento de la arquitectura financiera internacional en un mundo interrelacionado; (4) Fortalecimiento de la seguridad alimentaria y medidas contra la volatilidad de los precios de las materias primas y (5) Impulso del crecimiento sustentable y verde y de la lucha contra el cambio climático.
a. Arquitectura del sistema financiero internacional
Se ha avanzado algo en la llamada gobernanza mundial de los organismos económicos internacionales. Los países emergentes han logrado mayor voz y voto. Han conseguido también más poder financiero, a través de recientes aumentos de cuotas. El último fue el de 2010, que todavía no ha sido aprobado por todos los parlamentos. China y Rusia tienen representantes individuales en el directorio, como las cinco grandes potencias. Brasil e India entran en el grupo de las 10 mayores cuotas, desplazando a Canadá y Arabia Saudita. Holanda y Bélgica deben perder la titularidad de asientos de representación en el directorio, reduciendo la sobrerrepresentación europea. México rebasa en cuota a Bélgica, Suiza y Holanda. Pasa de la posición 16 a la 14, con 1.87% de cuota.
Sin embargo, con la elección del director gerente del fmi, prevaleció el “dedazo europeo”: resultó “electa” la señora Lagarde, ministra de Hacienda de Francia, a pesar de la candidatura mexicana de Agustín Carstens, que reunía todos los méritos. Lo mismo pasa en el Banco Mundial. Había una excelente candidata nigeriana, la ministra de Hacienda Okonjo-Iweala, y un destacado candidato latinoamericano, José Antonio Ocampo, exministro de Hacienda de Colombia, y sin embargo resultó electo un coreano-americano, el doctor Jim Yong Kim, rector de la Universidad de Dartmouth y experto en temas de salud (combate al sida) y educación, pero que no conoce a fondo los temas del desarrollo y su financiamiento, deficiencias que reconocieron algunos de los más importantes medios internacionales.
El FMI también aumentó su “capacidad de fuego financiero” con el acuerdo que suscribieron recientemente varios para prestarle más recursos. No participaron, por cierto, Canadá ni Estados Unidos. Hay también mecanismos de apoyo como la Línea Crediticia Flexible a países cuyos elementos económicos fundamentales están bien pero que pueden ser presa de movimientos especulativos. A México se le dio una de estas líneas de crédito.
El Banco Mundial tiene problemas existenciales. Ha querido, por una parte, abandonar las líneas tradicionales de financiamiento y convertirse en soporte de los países más pobres, y de la población más pobre en el resto de los países. Pero al mismo tiempo Brasil, China, India y México reciben la “tajada de león” de los créditos, una tercera parte. Ahora quiere volver a financiar infraestructura al menos en África, y dar financiamiento ambiental.
b. Fortalecimiento del sistema bancario y financiero
En materia de reformas bancarias y financieras, el principio fue fortalecer la regulación y la supervisión de todas las instituciones, en todos los mercados y de todos los productos. Se han hecho esfuerzos importantes en esa dirección. Los más importantes han sido las nuevas reglas de Basilea iii sobre una mejor y mayor capitalización de los bancos.
México correctamente ha defendido las diferencias que hay entre los sistemas bancarios, inclusive el hecho de que ahora son las matrices de países avanzados las que están en problemas, no las filiales de países emergentes. Se tienen que diferenciar los problemas y las soluciones.
También se ha fortalecido y ampliado el mandato y la membresía de una nueva institución, el Consejo de Estabilidad Financiera. Se le han dado facultades para coordinar las nuevas políticas de regulación bancaria de varias instituciones que intervienen en el tema. Realiza ejercicios y simulaciones de riesgo por país, junto con el fmi, para detectar a tiempo situaciones de inestabilidad financiera. Ya se han hecho evaluaciones satisfactorias de México y se creó aquí, a imagen y semejanza de aquel, nuestro Consejo de Estabilidad Financiera.
Este es un tema técnicamente muy complejo y que incluye una gran variedad de subtemas: el seguimiento de las instituciones “global y sistémicamente importantes”, la regulación de los productos derivados, los paraísos fiscales, el lavado de dinero.
La crisis bancaria ha vuelto a explotar. Ahora el problema se centra de manera importante en la frágil situación de la banca española. El Gobierno español ha debido nacionalizar Bankia, que es el cuarto banco de España, resultado de la fusión de grandes cajas de ahorro.
Adicionalmente, cuando parecía que se había recobrado la normalidad, el Rolls-Royce de los bancos, J.P. Morgan, ha incurrido en 2 mil millones de dólares de pérdidas por operaciones de alto riesgo en derivados. Asimismo, una agencia ha anunciado que bajará la calificación a 17 de las principales instituciones del mundo, precisamente las consideradas como sistémicamente importantes.
El Gobierno mexicano ha incorporado en este tema la inclusión financiera que significa dar acceso a la banca a grupos de bajos ingresos. También se examina la educación financiera y la protección al usuario de servicios bancarios. Es difícil que este asunto entusiasme a los líderes. Es una cuestión de resorte doméstico en la que en México, por cierto, se ha avanzado poco. ¡Es el tema al cual el Gobierno de México dedica el mayor número de páginas en el documento donde fija su postura ante el G20! Esperamos que no sea este el único resultado de la reunión.
c. Desarrollo sustentable, crecimiento verde y lucha contra el cambio climático
A partir del papel protagónico que México desempeñó en la reunión de Cancún, este es un tema al que nuestro Gobierno ha dado gran impulso. Frente a los grandes obstáculos que se han enfrentado para lograr acuerdos, se le ha dado un nuevo enfoque atractivo que significa incorporar el “crecimiento verde” a la agenda global como un posible nuevo resorte de crecimiento. Requerirá inversión en infraestructura y desarrollo urbano, inclusive sistemas de transporte masivo, inversiones a nivel de empresas, transferencia e innovación tecnológica. Para el financiamiento de las transformaciones ambientales que los países deben realizar, se ha impulsado el Fondo Verde. Otro punto es la necesidad de disminuir los subsidios energéticos y la posibilidad de implantar un impuesto contra la contaminación. Temas que embonan muy bien en la agenda nacional de México.
d. Temas varios
Hay una variedad de temas que se han venido agregando. Han sido pretexto para la creación de múltiples comités y grupos de trabajo. Muchos son temas para organizaciones internacionales ya existentes y para instituciones y políticas nacionales. Muchos solo se prestan a recabar indicadores y más información, así como al intercambio de experiencias. Tal es el caso de la seguridad alimentaria, tema importante para México ya que somos el tercer importador mundial de alimentos, lo cual es verdaderamente trágico. También se incluyen la volatilidad de los precios de las materias primas, la seguridad energética y las acciones anticorrupción.
5. El tema fundamental para la cumbre mexicana: la recuperación del crecimiento económico
Este es el gran tema de la reunión, derivado de los trascendentales acontecimientos del 6 de mayo. Es la prioridad del nuevo Gobierno de Francia. La estrategia convencional de austeridad solo ha provocado círculos viciosos recesivos con grandes implicaciones sociales. Han caído varios gobiernos europeos: Islandia, Portugal, Irlanda, Grecia, Italia, España, Holanda y Francia, por señalar algunos. Son los países más afectados por las crisis y las políticas de austeridad observadas. Europa está bajo la amenaza de una “década perdida”, como América Latina en los años ochenta, y la economía global puede entrar, como ya se ha escrito, en el periodo del “gran estancamiento”. La caída del Gobierno griego ha hecho resurgir las especulaciones de que este país tenga que abandonar el euro con los efectos en cadena que esto produciría. La banca española puede detonar una crisis grave en España.
a. Las lecciones de la historia: Gran Depresión (1929-1932), Gran Recesión (2008-2012)
La historia difícilmente se repite con exactitud, pero sí se pueden reproducir rasgos similares, sobre todo si se cometen los mismos errores. Las políticas de finanzas sanas y equilibrios fiscales del presidente Hoover, como las que ahora preconiza Merkel, produjeron una caída estrepitosa de la economía mundial. La producción industrial americana entre 1929 y 1932 cayó 45%; la alemana, 42%. Entonces, en Estados Unidos, una de cada cinco personas estaba desempleada; ahora en España es una de cada cuatro, y uno de cada dos jóvenes. Los pagos de deuda por reparaciones de guerra asfixiaron la economía alemana (como ahora a Grecia), hasta que les perdonaron esa deuda en la Conferencia de Lausana de 1932.
Roosevelt propició un Nuevo Trato, un acuerdo social de gran envergadura, como ahora quizá se necesite en Europa y en muchos países. Ciertas políticas keynesianas de expansión fiscal y monetaria permitieron superar la parte más grave de la crisis. Pero cinco años después, en 1937, sobrevino una recaída, porque aflojaron el estímulo.
Como ahora, la crisis de 1929 dio lugar al reforzamiento de partidos de extrema derecha y extrema izquierda, y a variantes de populismo. La quiebra del banco Credit-Anstalt dio lugar a otras más de diversas instituciones bancarias, en cadena. Son algunos recuerdos relevantes.
b. Las lecciones de las crisis de México y América Latina (1982-1996)
En la reciente reunión del Consejo del Siglo xxi, Felipe González, expresidente de España, reconoció que ante la situación actual, Europa debe aprender de México y América Latina en el manejo y control de la crisis económica. Han cometido los mismos errores y no han aprendido de los aciertos.
Hay efectivamente muchas lecciones. Los ajustes fiscales mexicanos de 1982 y 1995 fueron draconianos, con duración de un año, pero después la economía rebotó rápidamente. Se introdujeron compensadores sociales eficaces. La deuda tuvo que recibir fuertes recortes de capital, se extendieron las plazos y se amortiguaron las tasas de interés.
Se iniciaron reformas estructurales de gran calado, como reducir el tamaño del sector público y abrir las economías al comercio y la inversión para lograr competitividad. Los montos de apoyos internacionales como el de Clinton fueron mayores —50 mil millones—, suficientes para dar confianza. En la banca se hizo cirugía mayor, se liquidaron o fusionaron bancos, se removieron equipos directivos. Finalmente, se sustituyeron activos tóxicos por papel gubernamental, el Fobaproa. Esto capitalizó a los bancos en el largo plazo.
Entre otros problemas y errores, se había hecho un mal diseño de la liberalización bancaria, que propició la crisis en este sector; se extranjerizó el sistema bancario y los recortes fiscales recayeron principalmente sobre la inversión.
El Gobierno mexicano debe presentar en la cumbre de los Cabos un documento que refleje las experiencias de los secretarios de Hacienda y los gobernadores del Banco de México que enfrentaron esos problemas. Sería una aportación histórica.
De las crisis de los años treinta, y de los ochenta y noventa en México y América Latina, se pueden extraer varias lecciones:
1. Los problemas requieren pactos sociales a nivel nacional y regional, como fue el Nuevo Trato de Roosevelt.
2. Los países con margen de acción deben estimular sus economías mediante políticas monetarias y fiscales.
3. Como siempre en las grandes crisis, se requiere un prestamista de última instancia; Inglaterra y Estados Unidos han jugado ese papel en ocasiones. Lo deben hacer los organismos internacionales y Alemania en Europa. Es el “interés propio ilustrado”.
4. Para algunos países, se requerirán programas del tipo del Plan Marshall.
5. Hollande y Obama proponen crear nuevos bancos públicos de desarrollo para la infraestructura y pymes.
6. La inversión en infraestructura juega un papel fundamental. Para ello, se debe activar el Banco Europeo de Inversiones.
7. Los sistemas de protección social deben reformarse, eliminando prestaciones exageradas y limitándose a lo financiable. Algunos países habían vivido más allá de sus medios.
8. La deuda de algunos países debe ser “socializada”, sustituida por bonos europeos que garantizaría el bce y, en última instancia, los países fuertes de Europa.
6. Conclusión: la presidencia mexicana del G20 y su circunstancia
Como Corea, el Gobierno mexicano ha desplegado una muy encomiable diplomacia para preparar la reunión. Altos funcionarios han visitado los países miembros del G20 y han realizado un activo proceso de consulta con países no miembros para examinar los temas con ellos e informar y recabar propuestas, con el fin de darle mayor legitimidad al Grupo. Se ha dado especial importancia a América Latina. Ha habido un activo proceso de reuniones de los ministros de Hacienda, como no lo tuvo Francia, para avanzar en la agenda.
Se han celebrado reuniones de hombres de negocios que representan los 20 países plus –el Business 20 o B20–, incluyendo la que aprovechó la reunión del Foro Económico de Davos en Puerto Vallarta; nuevas reuniones de jóvenes (Y20) y de líderes obreros (el L20). Como innovaciones mexicanas, se convocaron las reuniones del TT20 (Think Tank 20), de instituciones académicas; la de los cancilleres, que se realizó como prueba en los Cabos, y luego, sobre temas específicos, reuniones de ministros de agricultura, comercio, trabajo, etcétera.
Este despliegue impresionante y encomiable de reuniones parece estéril e innecesario. Dispersa los esfuerzos. ¡Con muchos árboles se pierde el bosque! ¿Acaso los líderes no pueden coordinar sus gabinetes y llevar una sola voz en los temas realmente prioritarios?
En sus últimas reuniones, en realidad, el G20 carece de eficacia. Se critica que son reuniones muy breves y que cubren demasiados temas. Son muy rígidas y formales. El comunicado de la reunión está “prefabricado” y es un gran catálogo de buenas intenciones de temas y grupos de trabajo. Esto lo está tratando de corregir México. Es una reunión muy inoportuna. En el caso de México, habrá elecciones en pocas semanas. Putin está recién electo; Hollande, también. Hay elecciones en Estados Unidos y cambio de mando en China a fin de año.
La reunión de los Cabos probablemente se celebre en el mismo “ojo del huracán”. El tema central debe ser el crecimiento de la economía mundial. Esta es la columna vertebral. El empleo, el crecimiento verde, la reforma bancaria nacional y la de los organismos financieros internacionales deben integrarse como sus vértebras. Sí llama la atención que los ejes de la economía mundial sigan siendo los movimientos de bienes, de capital y de mano de obra. México, inconcebiblemente, no puso en la agenda este último gran tema global que afecta a todos los países y solo puede resolverse mediante la cooperación internacional de líderes. Además, los tres ejes resultan afectados por sus negativos: los movimientos de capital, por lavado de dinero; los de bienes, por el comercio de armas, el proteccionismo y otros ilícitos, y el movimiento de mano de obra, por barreras a la migración, el racismo y la violación de derechos humanos. ¡Falta un hilo conductor! ¿Qué pasó? ¿Estamos preparados para manejar el vendaval en la cita de los Cabos o solo para tener una foto de despedida de líderes “patos cojos” (lame ducks), incluyendo al mexicano, y una de bienvenida a otros nuevos, con buenos deseos ante las tormentas que se avecinan?
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FRANCISCO SUÁREZ DÁVILA fue representante de México ante la OCDE y subsecretario de Hacienda.
